Perspektivmeldingen som veiviser for nasjonalbudsjettene?¹

Denne kommentaren går igjennom enkelte sider ved analysen i meldingen, herunder beskrivelsen av en forventet «kamp om arbeidskraft». Deretter går vi nærmere inn på behandlingen av arbeidslinja som svar på utfordringene ved en aldrende befolkning, og hvordan dette følges opp i årets nasjonalbudsjett. Avslutningsvis kommer vi med noen synspunkter på sammenkoblingen mellom de ulike temaene i perspektivmeldingene og forholdet mellom denne meldingen og nasjonalbudsjettene. Et forslag er å ta omtalen av langsiktige budsjettutfordringer inn i de løpende budsjettene og kombinere dette med en diskusjon av hvordan vi ligger an i oppfølgingen av arbeidslinja.

1.PERSPEKTIVMELDINGENS HOVEDPROBLEMSTILLING

Perspektivmeldingene er en arvtaker etter de tidligere langtidsprogrammene, som igjen hadde røtter tilbake til egenrapportering om økonomisk utvikling og økonomiske ubalanser fra land som mottok Marshall-hjelp etter annen verdenskrig. Over tid utviklet disse programmene seg i retning av svært omfattende, men lite forpliktende politiske programdokumenter. I lys av dette beskrev den første perspektivmeldingen i 2004 sin oppgave som å bidra til en god forståelse av forutsetninger og utfordringer for en balansert økonomisk utvikling. Analysene ble supplert med en diskusjon av noen valgmuligheter, særlig av skritt som kunne bidra til bærekraftige offentlige finanser i møte med en aldrende befolkning. Til tross for noen tematiske utvidelser Har spørsmålet om finanspolitisk bærekraft vært en kjerneproblemstilling i alle senere meldinger.

I årets melding presenteres denne problemstillingen med en ny vri. Aldringen forventes å gi et økende behov for helse- og omsorgstjenester. Dette innebærer et behov for omstilling, som i kapittel 1 løftes frem som en fremtidig «kamp om arbeidskraften». Men størrelsen og sammensetningen av omstillingene vil avhenge av svaret på følgende spørsmål: I hvilken grad vil den enkelte og/eller samfunnet la stigende levealder slå ut i lavere vekst i levestandard (sammenlignet med utviklingen uten aldring), og i hvilken grad vil vi heller prøve å møte dette tapet med økt arbeidsinnsats over livsløpet?
Pensjonsreformen inviterer til det siste, men responsen vil ikke nødvendigvis være nok til å balansere offentlige budsjetter ved en videreføring av dagens ordninger og skatteregler.En grunn til dette er at helse- og omsorgstjenester gjennomgående leveres via offentlig forvaltning til en lav brukerpris. Det betyr at den enkelte neppe tenker så mye på hvordan et økt behov for helsetjenester skal finansieres, når hun eller han bestemmer seg for hvor stor arbeidsinnsatsen skal være. Tilsvarende vil den enkelte yrkesaktive ikke ta hensyn til at også de utenfor arbeidsstyrken lever lenger, og derfor har behov for stønad og helse- og omsorg i flere år. Et viktig spørsmål blir derfor hvordan det såkalte inndekningsbehovet i offentlige budsjetter kan møtes.

Tro mot hovedproblemstillingen bruker Perspektivmeldingen 2024 en del plass på å diskutere utviklingen i offentlige finanser frem mot 2060. Referanseberegningen i meldingen viser at offentlig sektors inntekter må øke med et beløp tilsvarende 6 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien frem til 2060, dersom dagens velferdsordninger skal kunne videreføres, se Figur 1.². Alternativt kan dette inndekningsbehovet tolkes som et krav til innsparinger på utgiftssiden. Beregningene forutsetter at dagens skattesystem videreføres, samt at uttaket fra fondet utgjør 2,7 prosent av kapitalen³. Figur 1 viser også anslag for utviklingen i inndekningsbehovet i tidligere perspektivmeldinger.
Med unntak for de to første meldingene har bildet vært ganske konsistent over tid, til tross for til dels store endringer i tallene på underliggende enkeltområder.

Som i flere tidligere meldinger er anslaget for inndekningsbehovet negativt de første årene. Det innebærer at det i noen år fremover er rom for å øke utgiftene innenfor de rammene handlingsregelen og dagens skattesystem setter For offentlig forvaltnings inntekter. Alternativt er det mulig midlertidig å redusere skattenivået eller øke sparingen i offentlig forvaltning, uten tilsvarende innstramminger på utgiftssiden. Hvis en som i tidligere år skulle velge å øke innsatsen på områder der det er krevende å redusere dem igjen, vil det langsiktige inndekningsbehovet øke. I figuren må det fremtidige inndekningsbehovet da måles som forskjellene mellom 2060 og bunnpunktet i 2030, ikke mellom 2060 og dagens nivå. Utfordringen øker ytterligere dersom en pådrar seg økte varige utgifter til formål der antall brukere vokser raskere over tid enn tallet på sysselsatte, et moment som også omtales i meldingen.

Forutsetningen om å holde uttaket av fondet på 2,7 prosent av kapitalen i et normalår, tar et skritt i retning av å opprettholde fondets verdi på lang sikt, og reduserer faren for at en aktivt spiser av hovedstolen for å balansere budsjettene. En står da i praksis igjen med følgende inndekningsmuligheter: Kutte i de sentrale velferdsordningene (eller i det minste unlate å øke ressursbruken per bruker fra dagens nivå), kutte i andre ordninger, øke egenbetalingene, øke skatte- og avgiftsnivået, øke offentlig sektors inntekter ved å få flere i arbeid og/eller effektivisere slik at vi får flere tjenester ut av den delen av arbeidsstyrken som jobber i offentlig sektor. Perspektivmeldingen 2024 peker i hovedsak på de to siste handlingsalternativene, og som forgjengerne retter den særlig oppmerksomheten mot sysselsettingssporet.

Meldingen gir seks eksempler på grupper som har ulik grad av tilknytning til arbeidslivet, og der det kanskje er mulig å øke arbeidstilbudet. Anslagene for hva som kan oppnås, beskrives som regneksempler. Meldingen diskuterer i liten grad tiltak som kan gjennomføres for å realisere de ulike potensialene, men legger til grunn at slike tiltak finnes. Med forbehold for noe dobbelttelling kan det på bakgrunn av tallene i meldingen anslås at arbeidstilbudet⁴, regnet i årsverk, potensielt kan løftes med over 10 prosent frem mot 2060, målt mot utviklingen i referanseberegningen. Målt i personer kan nivåskiftet anslås til vel 9 prosent⁵. I meldingen oppgis det at et slikt løft i samlet arbeidsinnsats vil redusere inndekningsbehovet med vel 5 prosentenheter, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I tillegg ser regjeringen for seg at det finnes tiltak som løfter produktiviteten i offentlig forvaltning så mye at innsparingen tilsvarer vel 3 prosent av BNP for Fastlands-Norge i 2060. Potensialene i Regneeksemplene er dermed samlet sett mer enn tilstrekkelige til å balansere offentlige finanser i 2060, dersom de lar seg realisere. Utviklingen i arbeidsmarkedet gjennom de siste 40 årene antyder at dette vil være en krevende øvelse.

2. SYSSELSETTINGSPORET SOM SVAR PÅ HOVEDUTFORDRINGENE

Figur 2 viser utviklingen i sysselsettingsandelene for aldersgruppene 15–74 år (blå linje) og kjernegruppen 20–64 år (rød linje) fra 1972 til 2023. Vedvarende oppgang som følge av økt yrkesdeltaking for kvinner, blir etter midten av 1980-tallet avløst av til dels betydelige konjunkturelle svingninger rundt et relativt stabilt nivå. En sterk vekst i antall sysselsatte gjennom de siste tyve årene skyldes dermed i liten grad høyere sysselsettingsandeler, men at befolkningen i yrkesaktive aldersgrupper øker. Denne oppgangen er først og fremst drevet av betydelig innvandring.

Den mørkeblå linjen i figuren anslår en hypotetisk sysselsettingsandel for gruppen 20–64 år for årene 2003–2023. I beregningen av denne holder vi atferden målt ved sysselsettingsandelene etter kjønn og fem-årige aldersgrupper fast på nivået fra 2003, men tar hensyn til endringene i størrelsene på de ulike gruppene i samme tidsperiode. Det at nivået på denne hypotetiske sysselsettingsandelen endrer seg lite, innebærer at den observerte økningen i sysselsettingsandelen for den samlede gruppen 20–64 år ikke skyldes endringer i demografi. Går en nærmere inn på tallene, fremgår det i stedet at den observerte oppgangen i den samlede yrkesdeltakelse for kjernegruppen kan føres tilbake til tre forhold: lavere ledighet, noe høyere sysselsetting for de mellom 20 og 30 år, og betydelig økt sysselsetting i aldersklassen 60–64 år. Det er nærliggende å se det siste trekket i sammenheng med pensjonsreformen, bedring i helsetilstand og stigende utdanningsnivå gjennom perioden.

Figuren gjengir også regjeringens måltall for aldersgruppen 20–64 år, angitt ved de to trekantene. Målene for 2030 og 2035 ligger henholdsvis ½ og 1½ prosentenheter over de konjunkturelle toppunktene for 1998 og 2008. I 2023 var det seks europeiske land med sysselsettingsnivå for gruppen 20–64 år som lå over regjeringens mål for 2035: Island, Sveits, Nederland, Sverige, Tyskland og Estland. Figuren viser videre våre summeringer av perspektivmeldingens potensiale for aldersgruppen 15–74 år (blå sirkel) og for kjernegruppen 20–64 år (rød sirkel). Sysselsettingspotensialet for kjernegruppen er anslått til litt under 87 prosent i 2060, og ligger dermed klart over hva en til nå har sett for noe europeisk land, med unntak av Island. Island Har vært oppe i en sysselsettingsandel på eller over dette nivået i rundt ¼ av de 29 siste årene, men ligger litt lavere nå. For aldersgruppen 15–74 år er det igjen bare Island som over tid har vært oppe i eller over det samlede potensialet, anslått til noe over 76 prosent. Som nevnt har hver eneste perspektivmelding de siste tyve årene pekt på den statsfinansielle gevinsten ved økt sysselsetting, uten at vi har fått til noe særlig for andre grupper enn dem over 60 år. Pensjonsreformen var en målrettet og kraftfull reform, men kan ikke gjentas. Det er dermed behov for et bredt og systematisk arbeid for å realisere regjeringens måltall og deretter bevege seg videre i retning av anslåtte potensialer.

3. HVORDAN FØLGES SYSSELSETTINGSPORET OPP I NASJONALBUDSJETTET 2025?

Perspektivmeldingen ble ledsaget av Arbeidsmarkedsmeldingen (Meld. St. 33). Et av forslagene i denne meldingen er å trappe opp bruken av arbeidsmarkedstiltak for å få flere tilbake i jobb. Denne anbefalingen følges opp i årets Budsjett, om enn i relativt moderat skala. Det foreslås å bevilge 500 millioner til arbeidsmarkedstiltak og tilrettelagt arbeid, noe midler til arbeidsrettet oppfølging av personer utenfor arbeidslivet, samt 68 millioner til tiltak for utsatte innvandrergrupper.

I omtalen av forslaget om økt bruk av arbeidsmarkedstiltak i Arbeidsmarkedsmeldingen vises det til forskning og utredninger som finner positive, og samfunnsøkonomisk lønnsomme effekter av bruk av ulike arbeidsmarkedstiltak på sannsynligheten for å komme i jobb. At dette forslaget følges opp i årets budsjett fremstår som fornuftig. Samtidig har personer utenfor arbeidslivet andre utfordringer nå enn før, og vi har sett et skift i retning av høyere vekst i antall unge uføre og lavere vekst i antall eldre uføre. I tillegg til en begynnende satsing på arbeidsmarkedstiltak, er det derfor positivt at budsjettet foreslår flere forsøksordninger rettet mot unge utenfor arbeidslivet. Foreslåtte ordninger omfatter bruk av lønnstilskudd, samt et forsøk med et ungdomsprogram som gir rett til en ytelse koblet opp mot et aktivitetskrav, men uten krav om diagnose. Dersom disse forsøkenes utformes slik at effektene kan evalueres i ettertid, vil de kunne bidra til nyttig læring om hva slags tiltak det bør satses på i årene som kommer.

Også skattepolitikken påvirker sysselsetting. I årets budsjett gjøres det noen endringer som kan påvirke sysselsettingen. Som varslet, foreslås det at den ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønninger skal fjernes fra januar 2025. Som omtalt bl.a. i Moum og Schreiner (2023), er dette en skatt som kan trekke i retning av redusert arbeidstilbud, og da spesielt blant personer på toppen av inntektsfordelingen der verdiskapingen per time er høyest. I tillegg gjøres det noen relativt små endringer i inntektsskatten. I tråd med forslaget fra Skatteutvalget (NOU 2022:20), foreslås det en veksling mellom minstefradrag og personfradrag som gir en liten økning i innslagspunktet for skatt på alminnelig inntekt. Siden alminnelig inntekt omfatter inntekt fra trygdeytelser, bidrar imidlertid ikke forslaget til å styrke incentiver til arbeid fremfor trygd. Samtidig foreslås det å gjøre inntektsskatten noe mer progressiv ved å endre marginalskatterater; men forslagene til endring er små og vil sannsynligvis i liten grad påvirke arbeidstilbudet. Det som i stedet kunne ha påvirket arbeidstilbudet, er et fradrag i beregningsgrunnlaget for lønns- og næringsinntekt. Skatteutvalget foreslo et slikt arbeidsfradrag, og i fjorårets budsjett ble det foreslått et forsøk med arbeidsfradrag for unge. Forslaget er ikke fulgt opp i årets budsjett, men noen forskningsmiljøer er involvert i å utforme et forsøk. Hvis dette følges opp i neste års budsjett, vil det potensielt også kunne fungere som et foregangseksempel for forslagene om forsøk med bruk av lønnstilskudd og andre arbeidsmarkedstiltak i årets budsjett.

Enda viktigere enn å få folk som har falt utenfor arbeidslivet tilbake i jobb, er å forhindre at de faller utenfor i utgangspunktet. Derfor er økningen i langtidssykefraværet – som for mange er veien inn i mer varige trygdeytelser – urovekkende. Ett av forslagene til Sysselsettingsutvalget (NOU 2021:2) var å forskyve arbeidsgiverperioden slik at arbeidsgiver i mindre grad dekker korttidsfraværet og i større grad dekker langtidsfraværet. Utvalget argumenterte for at vi har overbevisende forskning som antyder at en slik omlegging vil kunne bidra til å få ned samlet sykefravær. Til tross for økningen i sykefravær siden pandemien, har dette forslaget foreløpig ikke blitt fulgt opp.’

4. BEHOVET FOR OMSTILLINGER

Som tidligere nevnt, peker perspektivmeldingen på et betydelig «behov for omstilling» fremover. Blant annet vil det ifølge meldingen bli behov for flere hender innen helse og omsorg, til å styrke beredskap og forsvar og til å møte klimautfordringen.
I utgangspunktet anslås det et behov for 200 000 nye sysselsatte i offentlig forvaltning frem mot 2060. Om lag 100 000 personer kan bli tilgjengelige som følge av gradvis avgang fra petroleumsrettet virksomhet. Den anslåtte veksten i sysselsettingen i referanseberegningen kan gi 75 000 personer i frem mot 2060, mens de resterende 25 000 må hentes fra øvrig næringsliv.

Dette er store tall, men regnet per år var den tallmessige oppgangen i sysselsettingen i offentlig forvaltning nesten fire ganger så stor fra 1973 til 1980, dvs. gjennom de første årene med innfasing av oljeinntekter i økonomien.⁶ En forskjell fra den gang er at de forventede omstillingene nå i liten grad drives frem av økt bruk av oljeinntekter. Siden perspektivmeldingen forutsetter at offentlige budsjetter er i balanse, betyr dette at rom for økt innsats innen helse- og omsorgstjenester mv. må frembringes ved å effektivisere eller kutte i andre deler av offentlige budsjetter eller ved å øke skatter eller brukerbetalinger. Det kan tenkes at relative lønninger må endres noe for å få til omstillingene, men det er lite treffende å si at vi står overfor en generell mangel på arbeidskraft. En vedvarende «kamp» om arbeidskraften fordrer at betalingsdyktig etterspørsel er større enn tilbudet. Det kan være et dekkende bilde av dagens situasjon, der oljeinvesteringene trekkes opp av skatteendringene under pandemien og budsjettpolitikken anslås å løfte samlet etterspørsel tilsvarende 1,3 prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i løpet av to år. Budsjettforslaget for 2025 er også ekspansivt, og hvis anslagene i perspektivmeldingen slår til, vil det være mulig – men ikke nødvendigvis klokt – å videreføre en slik budsjettpolitikk noen år til. Men etter hvert vil budsjettet måtte bidra til å dempe veksten i økonomien. I en slik situasjon er det vanskeligere å se hvor overskuddsetterspørselen skal komme fra, og det kan tenkes at mange vil være fornøyd med faktisk å få en jobb.

Som omtalt i perspektivmeldingen kan økt effektivitet i produksjonen av offentlige tjenester redusere sektorens behov for arbeidskraft. Omstillingsbildet vil også endres dersom en lykkes i å øke tilgangen på arbeidskraft. Dersom bruken av arbeidskraft skulle øke i tråd med potensialet i regjeringens regneeksempler, ville sysselsettingen ikke øke med 75 000 personer frem mot 2060, men med over 300 000. Dette ville gi rom for betydelig oppgang i sysselsettingen i privat sektor. Å møte finansieringsbehovet ved å øke skatter og avgifter vil derimot innebære effektivitetskostnader, for eksempel i form av et lavere arbeidstilbud og svakere utvikling i verdiskapingen i privat sektor.
Omfang og retning på omstillingene må dermed ses i sammenheng med hvordan inndekningsbehovet løses, en problemstilling som i liten grad forfølges i meldingen.

Selv om bildet av en generell mangel på arbeidskraft ikke er så lett å forene med et behov for innstramminger i offentlige finanser, kan det være betydelige ubalanser i arbeidsmarkedet knyttet til geografi og kompetanse. Arbeidskraft bør uansett brukes der den kaster mest av seg for samfunnet. Det er fornuftig å innrette skatte- og trygdesystemet med sikte på en effektiv bruk av arbeidskraften. Motsatt er det uheldig å binde opp verdifull arbeidskraft ved å subsidiere lite lønnsomme næringer. Ifølge anslag i Nasjonalbudsjettet 2025 vil staten i inneværende år bruke over 90 mrd. kroner i form av næringsrettet budsjettstøtte og skatteutgifter for næringslivet, tilsvarende 2¼ prosent av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I årene fremover kan betydelig støtte til havvind komme til å trekke disse beløpene ytterligere opp. Å redusere næringsstøtten kan gi bedre bruk av samfunnets ressurser og være et skritt i retning av mer bærekraft i offentlige budsjetter.

5.AVSLUTTNING

Perspektivmeldingen er gjennomgående velskrevet og inneholder mye materiale utover de temaene som er tatt opp her. Eksempler på dette er bakgrunnsmateriale for de langsiktige regnestykkene, og utviklingstrekk som fremstilles som utfordringer i tillegg til aldringen. Eksempler på slike utfordringer er (globalt) avtakende vekst i produktiviteten, global oppvarming, økte globale spenninger og tendenser til økende ulikhet.

I meldingen fremgår det at produktivitetsutvikling er den viktigste drivkraften bak vekst i inntekt og levestandard, men meldingen drøfter i liten grad om Norge selv kan gjøre noe for å få veksten i produktiviteten opp. Det påpekes imidlertid at økt produktivitet i privat sektor isolert sett ikke betyr så mye for bærekraften i offentlige finanser.

I den løpende økonomiske debatten har flere etterlyst en vurdering av om, og eventuelt hvordan, manglende oppfyllelse av togradersmålet vil påvirke norsk økonomi på lang sikt. Dette er en viktig problemstilling, men som for produktivitet i privat sektor, kan det tenkes at faktisk temperaturutvikling ikke betyr så mye for hva som er fornuftige svar på økende levealder. Slik sett kan man stille spørsmål om hvor viktig det er å behandle disse problemstillingene sammen med aldringsutfordringen.

Både ulikhet, klimapolitikk og effektiv bruk av samfunnets ressurser er allerede tema i de løpende budsjettene med oppsummerende drøftinger i nasjonalbudsjettene. Et alternativ til dagens praksis kunne derfor være at også diskusjonen av de langsiktige budsjettutfordringene flyttes inn i nasjonalbudsjettene. I en slik drøfting bør spørsmålet om hvordan vi ligger an i oppfølgingen av sysselsettingsporet stå sentralt. Gitt den oppmerksomheten sysselsettingsporet også har fått i tidligere regjeringers perspektivmeldinger, er dette en drøfting alle partier burde være opptatt av. Om regjeringen i tillegg ønsker å løfte blikket, kunne den hvert fjerde år behandle sammenhengene mellom et bredere knippe av utfordringer med større balanse enn i dagens perspektivmeldinger. Det kunne den gjøre i visshet om at noen sentrale problemstillinger uansett blir fulgt opp i de årlige budsjettforslagene til Stortinget.

FOTNOTER

1. Denne kommentaren bygger på tidligere innlegg i Statsøkonomisk forening september 2024 og på Økonomisk institutts frokostmøte om Nasjonalbudsjettet 14. oktober 2024. ↩︎
2. I beregningene i meldingen er det lagt inn en forsiktig vekst i ressursbruk per bruker. Slik sett overvurderes kostnadene ved å videreføre
   dagens ordninger. Samtidig vil fortsatt vekst i produktiviteten i privat sektor gi rom for klart sterkere vekst i husholdningenes egenbetalte
   forbruk. Selv om veksten også på dette området anslås lavere fremover enn det vi er vant til, kan en betydelig forskjell mellom utviklingen i privatfinansierte og offentlig finansierte tjenester skape spenninger. ↩︎
3. I beregningene settes et beløp tilsvarende 0,3 prosent av kapitalen i fondet til side i en buffer for ekstraordinære utgifter (reservebuffer).
   Tanken er at det ca. hvert tiende år vil bli behov for et større beløp for å møte uforutsette økonomiske tilbakeslag, se Boks 3.4 i Nasjonalbudsjettet
   Det ser imidlertid ikke ut til at bufferen er nevnt i Nasjonalbudsjettet 2025. ↩︎
4. De seks gruppene er eldre, innvandrere, uføre, skoleelever, deltidsarbeidende
   og personer med (mye) sykefravær. ↩︎
5. At veksten er høyere målt i årsverk enn i personer skyldes at deler av de økte arbeidsinnsatsen tar form av lavere sykefravær og lavere deltidsandel
   som ikke påvirker antall sysselsatte. ↩︎
6. Sett i forhold til samlet sysselsetting er forskjellen enda større, siden sysselsettingen i dag er nesten 80 prosent større enn den var i 1973. ↩︎