Ein skattekommentar til statsbudsjettet¹

Før eg lettar: Eit eklatant døme på puslete flikking der me treng kraftfull politikk er korleis denne regjeringa, og for så vidt dei me har hatt tidlegare, brukar skattar og avgifter for å få til eit grønt skifte. Me treng høge avgifter på bruk av fossil energi for å gje folk og industri incentiv til å svinga over til grøne alternativ. Denne regjeringa aukar CO2-avgifta på bensin med 53 øre; frå kr 2,72 til kr 3.25 pr liter. Med den andre handa reduserer ho vegbruksavgifta
med 46 øre frå kr 4,62 til kr 4,16 pr liter bensin. I sum aukar avgifta på bensin med 7 øre per liter, noko som gjev ein reell nedgang i avgifta på bensin.

1. GAPET MELLOM OFFENTLEGE UTGIFTER OG SKATTEINNTEKTER

Det særeigne med landet vårt er at staten kan å bruka mykje meir pengar enn inntektene han får frå skattar og avgifter. Gapet vert stadig større og er finansiert ved at regjeringa hentar pengar frå oljefondet (Statens pensjonsfond utland, SPU). I dette budsjettet vert omlag 20 prosent av utgiftene finansiert av uttak frå SPU. Det betyr at offentleg sektor kan ta stor plass i den norske økonomien, heilt i toppen av OECD-landa, samstundes som det generelle skattetrykket er meir moderat².

Dei fleste føretrekk meir pengar framfor mindre. Etter den logikken burde det vera eit privilegium for oss at staten sit på ein svær pengesekk. Men den store økonomiske handlefridomen har fleire uheldige sider. Det er på kanten av uansvarleg at regjeringa i 2025-budsjettet finansierer meir enn 20 % av utgiftene sine ved å ta frå SPU. Det er uheldig fordi me veit at med stø kurs kjem offentlege utgifter til å vaksne sterkt rett rundt neste sving. For å koma ut på rett side av vegen etter den svingen, burde regjeringa allereie no byrja bremsa. Det er uheldig fordi så rikeleg tilgang på skattefrie pengar ser ut til å føra til ukritisk bruk. I tilleggVerkar det merkeleg at alt det ein tar ut av SPU går til å auka offentlege utgifter. Er ei slik hjørneløysing fornuftig?

1.1. Store utgifter rundt neste sving
I den siste perspektivmeldinga (Perspektivmeldingen 2024) vert det (igjen) understreka at framføre me dagens politikk vil den demografiske utviklinga gje ein dramatisk auke i gapet mellom utgifter og skatteinntekter. Utgiftene til alderspensjon og til helse og omsorgstenester veks kraftig, samstundes som skattegrunnlaget fell. Sjølvsagt kan framtidas politikarar tette gapet ved å vedta politikk som gjer det meir økonomisk attraktivt å arbeide; politikk som aukar skilnaden mellom arbeidsinntekt og pensjon/trygd. Dei kan redusera skatt på arbeidsinntekt, til dømes ved å innføra eit generøst arbeidsfrådrag, eller dei kan redusera trygdeytingar. Ingen av alternativa er lette å gjennomføra. Lågare skattesats eller større arbeidsfrådrag vil gje lågare innbetalt skatt for dei som er i arbeid også utan arbeidsfrådrag, men totaleffekten på statens inntekt er usikker sidan fleire vil delta i arbeidslivet. Reduserte trygder gjev uheldig fordelingsverknader, og kraftig politisk motvind.

Perspektivmeldinga påpeikar at me får 35 000 ekstra årsverk dersom sjukefråværet i Norge fell til svensk nivå. Men for å få det til må vel også sjukepengane falla til svensk nivå. Det er ingen teikn til at dagens politikarar – i alle fall ikkje når dei set i regjering – ynskjer å stramma inn vår generøse sjukelønsordning. Kanskje framtidas politikarar er laga av noko anna enn dagens, eller kanskje vil strammare budsjettrammer tvinga dei til å gjera upopulære kutt i sjukelønn og andre offentlege utgifter. Etter mitt syn er det betre å stramma inn gradvis. Gitt dei statsfinansielle utfordringane som ventar der framme og det at me også ventar lågare vekst i pensjonsfondet i framtida burde regjeringa budsjettert med større balanse mellom offentlege utgifter og skatteinntekter.

1.2. Skattefrie inntekter kan føre til ukritisk offentleg pengebruk

Det må vera mogeleg kutta i eit så stort budsjett. Det er ein fare for at alle, også politikarar, vert ukritiske og slepphendte med rikeleg tilgang til lettente pengar, «easy come easy go». Eg har ikkje gjort eit grundig eller systematisk søk etter ufornuftig statleg pengebruk men ein treng heller ikkje grava djupt for å finna kandidatar; elektrifisering av sokkelen, skipstunnel, batterifabrikk, havvind, Nysnø, sentralisering og desentralisering (og kanskje sentralisering igjen) av fylkeskommunar, kommunar og offentlege institusjonar osb. Alt dette – og det finnes meir – tyder på at pengane siut laust.

Milton Friedman laga ein typologi for pengebruk med to dimensjoner (Friedman m.fl 1980). Kven eig pengane me brukar; du eller andre. Kven vert pengane brukt på; deg eller andre. Som lesaren meinte Friedman at pengane vert brukt mest effektivt om eigne pengar vert brukt til eigne prosjekt. Då er ein nøye med kor mykje pengar som går med, og kva dei vert brukt til. Pengebruken vert minst effektiv når andres penger vert brukt på andre. Då er ein ukritisk til kostnader og har også mindre innsikt i – og interesse av – kva nytte pengane gjev til mottakarane. Eg er mykje mindre marknadsliberal enn Friedman og har i tillegg større tiltru til at folk, også politikarar, har evne og vilje til å bruka mine pengar fornuftig. Men når pengane ikkje er mine og ikkje er dine, men fell ned som manna frå himmelen, ja, då er eg litt meir skeptisk.

Det er sikkert rett at eigne pengar på eigne prosjekt gjev lite sløsing. Men ei uheldig side med ein meir marknadsorientert økonomi der staten er mindre involvert, er at det vert store økonomiske skilnadar mellom folk. Statsbudsjettet understrekar då også at ein stor og aktiv offentleg sektor som produserer velferdsgode er ein garanti for økonomisk utjamning og likskap i Norge. Men fordeling er neppe eit veldig godt argumentet for at staten skal finansiere og produsera private tenester.

Gratis eller sterkt subsidierte offentlege tenester til alle (universelle tenester) kan jamna ut økonomiske livskår, men det er ikkje opplagt at dei gjer det. I kva grad offentleg tenesteproduksjon gjev meir økonomisk likskap avheng av finansieringa (kor progressiv skattane er) og kven som brukar tenestene mest intensivt. Til dømes vil gratis høgare utdanning ganske sikkert omfordela frå arbeidande låginntektsfamiliar, der borna i mindre grad tar høgare utdanning, til høginntektsfamiliar. Andre tenester vil jamna ut skilnader³. Men generelt er det meir treffsikkert å jamna ut inntekt og levevilkår gjennom skattepolitikken og kontantoverføringar⁴.

1.3. Hjørneløysing
Anta at ein familie med ein million i inntekt får ein annuitet på 200 000 i arbeidsfri inntekt. I fylgje økonomisk teori er det rasjonelt å fordela den ekstra inntekta på mange ulike varer og tenester. Litt meir fritid og ferie, litt meir daglegvarer, litt meir konsertar, litt fleire bøker, kort sagt litt meir av alt. No er ikkje verda like glatt og friksjonsfri som i lærebokmodellen, men det skal vera temmeleg store friksjonar for at det skal vera optimalt å bruka alt på ein type vare eller teneste. Analogien haltar litt sidan offentlege utgifter inneheld mykje forskjellig pengebruk, ein stor del går mellom anna direkte tilbake til private gjennom overføringar i folketrygda. Likevel er det verdt å reflektera over det faktum at så og seia kvar krone me tar ut frå SPU går gjennom offentleg sektor. Det treng ikkje vera slik – me kunne haldt offentlege utgifter konstant og redusert skatten på arbeidsinntekt. Me kunne innført ei kontantoverføring til alle familiar, ei arbeidsfri grunnløn. Me kunne overført pengane til eit internasjonal krisefond, slik mellom anna Kalle Moene og Ottar Mæstad foreslår, Moene og Mæstad (2022).

2.KONKRETE SKATTEFORSLAG; LITE NYTT UNDER SOLEN

Det er ingen store endringar i dei konkrete skatteforslaga for 2025. Det i seg sjølv er ingen kritikk, det er bra med ein stabil og føreseieleg skattepolitikk. Men etter mitt syn burde regjeringa tatt større skattegrep.

2.1. Skatt på arbeidsinntekt
Den største endringa når det gjeld skattlegging av arbeidslønner er avviklinga av den ekstra arbeidsgivaravgifta. Det er trur eg er god politikk. Me har ein sterkt samanpressa lønsfordeling her i landet og med marginalskatt på tett oppunder 70 prosent (moms medrekna) er det potensielt store kostnader knytt til å leggja eit ekstra lag med skatt på høge inntekter.

Når det gjeld inntektsskatten forslår regjeringa å auka personfrådraget for dei som tener over frikortsgrensa (som dei også utvidar) samtidig som dei hevar trinnskatten marginalt på dei øvste trinna. Endringane er så små at her kan regjeringa trygt bruka Lotte (SSB sin skattemodell som er utan åtferdsresponser) for å finna proveny og fordelingsverknader.

Det er litt merkeleg at regjeringa ikkje brukar skattepolitikken meir aktivt for å nå måla sine. Regjeringa understrekar i kapittel 1.1 at «kampen om arbeidskraften» er ei sentral utfordring for den norske økonomien. Eg kan ikkje sjå at dei møter utfordringa med passande skattepolitikk. Det ville ha kravd mykje større nedsetting av deltakarskattesatsen for dei med låge og middels inntekter, og kanskje også redusert marginalskatt på høgare løner⁵.

For å få fleire i arbeid kunne regjeringa fylgt opp Skatteutvalet: Et Helhetlig Skattesystem (NOU2020:20) og innført eit arbeidsfrådrag. Skatteutvalet tilrådde eit større botnfrådrag for arbeidsinntekter (ikkje for trygder) og ei gradvis inndekking gjennom ein svak auke i marginalskatten for inntekter over 300 000 og høgare moms på einskilde varer. Problemet med ei reform som gjev høgare botnfrådrag til alle, også til dei som vil arbeida utan ei slik omlegging, gjev eit stort fall i skatteinntekter. Sjølv utan arbeidsresponsar vert det dyrt, men i tillegg trekk både den positive inntektseffekten og høgare marginalskatt arbeidstilbodet ned for dei som allereie er i arbeid⁶.

For å avgrensa dette skattetapet burde regjeringa knyta arbeidsfrådraget til alder eller ansiennitet. Dersom problemet fyrst og fremst er at for mange unge står utanfor – og vert ståande utanfor – arbeidsmarknaden bør me øyremerkja arbeidsfrådraget til unge arbeidstakarar. Regjeringa kunne gitt eit klekkeleg arbeidsfrådrag dei fem fyrste åra ein er i arbeid og så fase det ut. Eit arbeidsfrådrag avgrensa til dei unge og uerfarne vil sjølvsagt også gje skattelette til individ som ville vore i arbeid utan frådrag, til dei inframarginale. Men her er det bra. Det vil gje unge folk utan tilgang til kreditt betre råd i ein etableringsfase slik at dei kan jamne ut forbruket sitt over tid (Heathcote m.fl 2020).

2.2. Skatt på kapitalinntekter og formue.
Det er heller ikkje store endringar i skattlegginga av kapitalinntekter og formue. Den mest omtalte endringa er vel tilstramminga av utflyttarskatten. Det er framleis økonomisk lønsamt for dei superrike å flytta frå Norge til land som har lågare skatteratar. Før 2022 var det svært gunstig å busetja seg ute i minst fem år sidan då kunne dei realisera aksjevinstar utan å betale skatt. I 2022 vart den regelen fjerna. Skatteplikta på urealiserte vinstar forsvann aldri, men skatterekninga kunne framleis skyvas heilt til realisasjon. No foreslår regjeringa å stramma den skrua ved å skattleggja kapitalvinstar som om dei var realisert når personen melder flytting til utlandet. Det vil opplagt gjera det mindre attraktivt for folk med store urealiserte kapitalvinstar å flytta ut av Norge.

På kort sikt vil innstramminga redusere dei økonomiske incentiva til å flytte ut. Korleis utflyttarskatten påverkar økonomien på lang sikt, er meir usikkert. Eigarane kan tilpassa seg høgare kapitalskatt, enten på avkasting eller formue, på tre ulike måtar, dei kan spare mindre (konsumera meir), dei kan investera pengane i utlandet (i skatteparadis) eller dei kan flytta til utlandet. Etter 2010 har stadig nye og betre avtalar om informasjonsutveksling mellom land gjort det vanskelegare å skjule formue i skatteparadis (Andersson m.fl 2019). Når det no vert vanskelegare å unngå skatt ved å flytta ut av landet, kan det hende at kapitalskattar vil få større realverknader i form av redusert sparing og investering. Det er usikkert kor store desse effektane vil vera. Me veit også lite om korleis utflyttarskatten vil påverke oppstart og vekst av nye verksemder.

Etter mitt syn er fritaksmetoden problematisk. Regelen vart innført for å gje betre kapitalflyt mellom selskap. Det argumentet er vel berre relevant om kapitalmarknaden fungerer relativt dårleg, noko Skatteutvalet meiner ikkje er tilfelle. Problemet med fritaksmetoden er at han fører til at dei aller rikaste ikkje betalar sin del av skatterekninga. I ei grundig gjennomgang av ulikskap i Norge viser Aaberge m.fl. (2021) at heilt på toppen er skattesystemet vårt regressivt. Dei rikaste, som får all inntekt gjennom kapitalavkasting, betalar ein mindre del av den reelle inntekta si i skatt enn ein arbeidar med gjennomsnittleg lønn. Det er urimeleg. Grunnen til at skatten vert relativt liten på toppen er at mykje av inntekta deira ikkje er realisert men vert akkumulert urealisert i holdingselskap.

Regjeringa kunne gjort det mindre attraktivt å skyva på skatterealisering ved å innføra ei rente på urealiserte kapitalvinstar. Ein slik regel vil ta bort fordelen med å utsetja skatterekninga. Men det er framleis eit problem at det ikkje finst eit tidspunkt ein må realisera kapitalvinstane. Dei kan i prinsippet skyvast i uendeleg tid. Her kunne regjeringa innført ein annan exitskatt. Når ein person går ut av tida og arvingane overtar verdiane er det rimeleg at delar av skatterekninga forfell til betaling.

Skatteutvalet diskuterte ikkje urealiserte kapitalvinstar og arv spesielt men dei gjekk inn for å byta ut formueskatten med arveskatt. Det er ein god ide som regjeringa ikkje har fylgt opp. Eg vil ha ein meir kraftfull arveskatt enn den utvalet foreslår. Eg har ikkje rekna på det, eg skyt frå hofta og foreslår 5 millionar i botnfrådrag til kvar arving og 40 % arveskatt på det over⁷. Det er omtrent slik arveskatten er utforma i Storbritannia. Eg ser to særskilte formål med arveskatten (i) skaffe inntekt til staten (ii) jamne ut økonomiske skilnader mellom familiar, slik at folk – uavhengig av familiebakgrunn – får likare sjansar til å koma seg opp og fram her i verda. Sjølvsagt har arveskatt negative sider. Incentiva til å spare vil kanskje gå litt ned. Det største problemet er at rike familiar vil bruke mykje ressursar på å unngå skatten, og det kan vera vanskeleg å kontrollera og sanksjonera unndraging.

3.KONKLUSJON

Den fyrste konklusjonen er at det er urovekkjande at me allereie no – før eldrebølgja slår inn – brukar så mykje pengar frå SPU. Regjeringa burde laga eit budsjett med større balanse mellom skatteinntekter og utgifter. Den andre konklusjonen er at budsjettet berre flikkar på skattesystemet vårt, mens det faktisk er mogent for større reformer. Dei burde redusera skatt på arbeidsinntekt for å løysa det dei sjølv karakteriserer som den store utfordringa «kampen om arbeidskraft». Kanskje burde dei også redusert arbeidsskattar enno meir (enten på arbeider- eller arbeidsgivarsida) og heva momsen for å kompensere på provenytap. Høgare moms er ein indirekte måte å skattlegge profitten til bedrifter som skattar til utlandet, men som sel varer i den Norske marknaden (Devereux m.fl 2020). Når det gjeld kapitalskattar er det fleire problem budsjettet ikkje adresserer. Eg har nemnt konsentrasjon av rikdom og dynastisk ulikskap som er eit resultat av fritaksmetoden. I tillegg er det viktig – så lenge me skattlegg formue eller arv – å få ei meir marknadsbasert og reell verdsetting av ulike formuesobjekt slik at folk ikkje flyttar pengar inn i skattefavoriserte objekt (som bustad).

FOTNOTER

1. Eg takkar Rolf Aaberge, Christine Blandhol, Bjørn Sandvik og Kjell Vaage for innspel ↩︎
2. Det er ikkje opplagt korleis ein skal måle storleiken på offentleg sektor. Det avheng av kva ein vil med målet, kva spørsmål det skal svara på.
   Det er ein ryddig diskusjon av denne problemstillinga i Nasjonalbudsjettet for 2025, side 72. I tillegg til måla som er diskutert der kunne ein
   spørja kor stor del av det norske folk i arbeidsfør alder (20–66 år) som får sitt dageleg brød frå offentleg sektor, enten som lønn eller trygd. Eg
   gjorde ein røff kalkyle og fann at svaret er om lag 45 %. Det er nok også på toppen av OECD-landa. ↩︎
3. Sjå (Aaberge m.fl. 2021) for ei meir grundig analyse av fordelingsverknadane av offentlege tenester. ↩︎
4. I ein artikkel Magne Mogstad, Kjell Salvanes og eg reviderer for Journal of Economic Literature, om økonomisk likskap i Skandinavia viser
   me at det først og fremst er lønnsdanninga som fører til at disponibel inntekt er mykje jamnare fordelt i Skandinavia enn i meir marknadsliberale
   økonomiar som USA og Storbritannia. Både offentleg produksjon av tenester og omfordeling av lønsinntekt gjennom skatte og
   trygdesystemet er med på å sikra små skilnader i levekår i Skandinavia, men den viktigaste likskapsdrivaren er små skilnader i marknadsløner. ↩︎
5. Deltakarskattesatsen er definert som den delen av auken i bruttoinntekt som ikkje går til arbeidstakaren på grunn av skatt og tapte overføringar.
   Dess større den er dess mindre økonomisk gunstig er det å delta i arbeidslivet. ↩︎
6. Kor stor responsen er avheng av den kompenserte lønsresponsen og av inntektseffekten. I ein studie som brukar skattereformer og lotterivinstar
   for å estimera desse storleikane finn me relativt store inntektseffekter (Graber m.fl. 2022). ↩︎
7. Dersom ein legg arveskatt på akkumulerte gåver og arv over eit livsløper det lettare å gjera arveskatten progressiv og dermed meir utjamnande,
   sjå OECD (2021) for ein god oversikt og diskusjon av arveskatt. ↩︎