Nytt inntektssystem, men forskjellene består

Den 14. mai i år la Regjeringen fram Kommuneproposisjonen 2025. Proposisjonen inneholder blant annet forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Formålet med inntektssystemet er å legge til rette for et likeverdig tjenestetilbud i alle kommuner. Regjeringens forslag bygger på utredningen fra inntektssystemutvalget (NOU 2022:10). Utvalget foreslo flere endringer i skatteelementene i inntektssystemet.

Det er en stor faglig litteratur om fordeling av skatter mellom forvaltningsnivåer. Siden kommunene har ansvar for viktige velferdstjenester innen blant annet utdanning og helse, er jevn fordeling av skattegrunnlaget mellom kommuner viktig. I tillegg bør det kommunale skattegrunnlaget være forutsigbart, være lite konjunkturfølsomt, ha lav mobilitet, utgjøre en betydelig del av kommunenes inntekter og være synlige for skattyterne.

Utbytte, som inngår i kommunenes skattegrunnlag, har de senere årene vært en viktig årsak til at kommunenes skatteinntekter har blitt høyere enn opprinnelig anslått. Ett av utvalgets forslag var at det burde utredes om det var mulig å ta utbytte ut av det kommunale skattegrunnlaget. Det er prisverdig at Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD), i samarbeid med Skatteetaten, på kort tid har etablert et opplegg som gjør dette mulig. Det er en ulempe at det må foretas etterberegninger, men fordelene er likevel klart størst.

Den kommunale formuesskatten egner seg ikke for lokal beskatning. Formue er et skattegrunnlag som er konjunkturfølsomt, mobilt og ikke minst ujevnt fordelt mellom kommuner. Utvalget og KDD deler disse synspunktene, men nøyer seg med å halvere den kommunale formuesskatten og å øke statens andel tilsvarende. Det er grunn til å stille spørsmål ved hvorfor de ikke foreslo å avvikle formuesskatten som kommunal skatt slik Kaja von der Leyen og undertegnede argumenterte for i forrige nummer av Samfunnsøkonomen. Den offisielle begrunnelsen er at skattefinansieringen vil få en sterkere lokale forankring fordi enkelte skattytere kun betaler formuesskatt. Men det kan også være at utvalget og KDD har skjelt til fordelingsvirkningene. Det er nemlig enkelte distriktskommuner som ville tapt på en avvikling fordi de har formuesskatteinntekter per innbygger over landsgjennomsnittet og inntektsskatt per innbygger under landsgjennomsnittet.

Det er ikke alle skatteinntekter som omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet. Eiendomsskatt, konsesjonskraft- og havbruksinntekter holdes utenfor. Dette innebærer at det paradoksalt nok er mulig å både motta inntektsutjevnende tilskudd og samtidig ha skatteinntekter (inklusive skatter som ikke utjevnes) per innbygger over landsgjennomsnittet. Det som er mest bekymringsfullt er imidlertid at inntektene som ikke utjevnes er langt skjevere fordelt enn inntektene som utjevnes. Listen over de rikeste kommunene domineres av kraftkommuner med høye inntekter fra eiendomsskatt og konsesjonskraft. KDD foreslår ikke at flere skatter skal utjevnes.

Det har vært et massivt krav fra skattesvake kommuner at inntektssystemet må bidra til større grad av utjevning. I forslaget til nytt opplegg har KDD løste dette ved å øke kompensasjonen og trekket i den symmetriske inntektsutjevningen fra 60 til 64 prosent, opprinnelig var den 55 prosent. Det er en ulempe at sammenhengen mellom utviklingen i det lokale skattegrunnlaget stadig svekkes. Videre er det uheldig at kommuner med skatteinntekter under 90 prosent av landsgjennomsnitt får en kompensasjonsgrad på hele 99 prosent. Vi er da i praksis tilbake til en garantert minsteinntekt som ikke gir noen insentiver til å styrke det lokale skattegrunnlaget.

Ved å halvere formuesskatten og ta utbytte ut av det kommunale skattegrunnlaget har KDD gjort viktige grep som bidrar til en jevnere fordeling. Departementet kunne nøyd seg med det i stedet for å stramme ytterligere inn på inntektsutjevningen. Alternativt kunne KDD fulgt inntektssystemutvalgets forslag om å innføre en moderat utjevning av skatter som i dag ikke utjevnes.