For enkel kritikk¹

Klimautvalget 2050 hadde som mandat å utrede hvilke veivalg Norge står overfor for å nå målet om å bli et lavutslippssamfunn innen 2050. Et sentralt utgangspunkt var klimaloven, der det heter at «Målet skal være at klimagassutslippene i 2050 reduseres i størrelsesorden 90 til 95 prosent fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter².»

Høringsinnspillene til rapporten er i hovedsak positive, men det er også kritiske merknader. Blant disse er høringsinnspillet fra Statistisk sentralbyrå, som langt på vei er sammenfallende med debattinnlegget fra Bye, Fæhn og Hagem i forrige utgave av Samfunnsøkonomen (BFH, 2024). Her berømmes Klimautvalget for mye god vilje og en rekke gode forslag. Ikke minst gjelder dette utvalgets anbefaling om å se klima- og naturutfordringene i sammenheng, men BFH (2024) anerkjenner også behovet for en strategi for sluttfasen av olje- og gassvirksomheten. Samtidig reiser BFH (2024) spørsmål rundt Klimautvalgets operasjonalisering av Norges klimamål, og etterlyser i tillegg flere og mer eksplisitte samfunnsøkonomiske vurderinger av kostnader og konsekvenser ved ulike veivalg.

At Klimautvalgets arbeid skulle reise kritikk er ikke uventet. Det ville være rart om det ikke var ulike syn på gjennomføring av en omstilling til lavutslipp som vil berøre mange sektorer og samfunnsområder. På enkelte områder kan kritikken til og med være velbegrunnet. På andre områder bunner kritikken i misforståelser eller ulike vurderinger og tolkninger av mandat og premisser for Klimautvalgets arbeid. Vi benytter anledningen til å kommentere noen av de viktigste punktene i kritikken.

Ambisjoner og mål for norsk klimapolitikk

Globale mål for klimapolitikken er etablert gjennom Parisavtalen, som presiserer at klimapolitikken skal begrense den globale oppvarmingen til godt under 2 grader og tilstrebe 1,5 graders oppvarming, som igjen vil forutsette at utslippene av CO2 er netto null på verdensbasis rundt 2050. Norsk klimapolitikk gjenspeiler globale ambisjoner og mål, gjennom tilslutning til Parisavtalen og senere lovfesting av målet i klimaloven, som ble enstemmig vedtatt av Stortinget i 2017. Klimautvalget har hatt dette som utgangspunkt.

En standard tilnærming til klimapolitikk er at ambisjonsnivået bør settes slik at det er balanse mellom de marginale kostnadene ved klimaendringene («social cost of carbon») og kostnadene ved å redusere utslipp. Minimering av kostnadene ved gjennomføring forutsetter videre at marginalkostnadene ved utslippsreduksjoner bør være den samme på tvers av alle tilgjengelige strategier. Dette er imidlertid en first-best tilnærming som har flere problematiske sider.

Ambisjonsnivået for klimapolitikken formes i en bred politisk prosess der mange hensyn inngår, herunder kostnader ved omstilling, forventede kostnader ved klimaendringer, risiko, inntektsfordeling, politisk økonomi og interaksjon. Klimaet er nemlig et kollektivt gode. I mangel av gode koordineringsmekanismer reiser dette utfordringer i form av overforbruk, gratispassasjerproblematikk og strategisk atferd. Dette er forhold som ble drøftet i Klimautvalget, og som kunne blitt bedre dokumentert i sluttrapporten.

Tradisjonell teori for «først-best» klima- og miljøpolitikk tar simpelthen ikke tilstrekkelig høyde for at man gjennom tiltak skal oppfylle lovfestede klimamål og internasjonale avtaler. I en slik nest-best verden må man også ta høyde for politiske og strategiske kostnader knyttet til det å ikke nå målene. For å insentivere andre land til å følge sine forpliktelser, må man lenge før tidspunkt for måloppnåelse bygge troverdighet på at man faktisk har intensjon om å oppfylle målene.

Internasjonale avtaler, så som Parisavtalen, kan ses på som fellesgodespill uten tilstrekkelige straffemekanismer rettet mot dem som ikke oppfyller sine forpliktelser. Likevekten i slike spill er kjent som «allmenningens tragedie»: Alle bryter avtalen selv om en har felles interesse av å overholde. Det lønner seg isolert sett å være gratispassasjer på andre lands klimapolitikk. Ettersom det ikke er mulig å implementere bindende overnasjonale sanksjoner mot gratispassasjerer, må man finne andre mekanismer. De to viktigste mekanismene er 1) å gjøre spillet repetert og 2) skape troverdige forpliktelsesmekanismer – altså binde seg til masten.

Det er velkjent at man gjennom repeterte spill kan oppnå overholdelse i likevekt, selv om brudd er optimalt i det statiske spillet, kjent som folketeoremet i spillteorien. Gjennom såkalte trigger-strategier kan spillerne velge å overholde avtaler så lenge andre spillere overholder, men bryte hvis man ser at andre bryter. Ettersom man har interesse av at andre ikke bryter, kan man dermed selv ha interesse av å overholde.

Folketeoremet forutsetter imidlertid at partene er tilstrekkelig tålmodige, og at de først og fremst vektlegger framtidig nytte. Disse forutsetningene brytes dersom det tar tid før brudd oppdages, og dersom konsekvensen ved brudd er mindre dramatisk enn at avtalen kollapser – eksempelvis hvis noen land av ulike grunner velger å overholde avtalen selv når gratispassasjerer oppdages. I slike tilfeller blir det enklere å være gratispassasjer, og dermed vanskeligere å motivere land til å holde seg til sine forpliktelser. Da kan det bli ekstra nødvendig med «binde-seg-til-masten-tiltak» som gjør det mer troverdig at en vil overholde sine forpliktelser, spesielt for de land som vil ha insentiver til å bryte avtalen i fremtiden³.

Parisavtalen er nettopp bygget opp som et repetert fellesgodespill hvor spillerne (landene) stadig må rapportere hvor de står og hva de gjør for å nå de langsiktige målene. Nasjonal lovfesting av klimamål er en av de viktigste forpliktelsesmekanismene. Men ettersom land er suverene, også til å endre sine egne lover, kan det ha stor strategisk verdi å ta forpliktende valg som reduserer fremtidige insentiver til å bryte egne klimalover og internasjonale klimaavtaler.

Så når BFH (2024) skriver at «Mange delmål for å oppnå primærmål er ikke like god samfunnsøkonomi som å sette ett», så er ikke det generelt riktig. Det er et velkjent tema i spillteorien at man i dynamiske spill tar valg som isolert sett virker suboptimale, men som i det dynamiske spillet er strategisk riktige. Det er også velkjent at man gjennom lover, regler, målformuleringer og generell mekanismedesign kan endre spill på en måte som gjør det lettere å havne i de ønskede likevektene.

Fleksibilitet i mål og virkemidler

Når BFH (2024) skriver at «kostnadseffektivitet kan oppnås dersom det tillates fleksibilitet mellom målene» så er det generelt riktig i statisk generelle likevektsmodeller, men ikke nødvendigvis riktig i dynamiske spill, som Parisavtalen er.

Utvalgets utgangspunkt var som mandatet la opp til, at verden skulle nå målet om nullutslipp i 2050, og at Norge skulle nå det lovfestede målet om 90-95 prosent reduksjon i relevante utslipp i løpet av samme tidsrom. BFH (2024, s. 7) har et annet utgangspunkt: «Uansett hvor ambisiøse mål og tiltak som vil gjennomføres i foregangsregionen som Europa fram mot 2050, vil det ikke holde for at verden skal nå sine felles satte klimamål.» På slike premisser er det enkelt å kritisere Klimautvalget, ettersom forutsetningene bryter med mandatet for utvalgets arbeid.

Kritikken er ellers egnet til å forvirre, for saken er at Klimautvalget er positivt til både kvotehandel og internasjonalt samarbeid. Det vi advarer mot er å bruke kvotehandel som en sovepute mot omstilling på lengre sikt. Dersom verdens samlede utslipp skal gå mot null i 2050, vil mulighetene for kvotehandel nemlig bli svært innsnevret, og kvoteprisene kan bli tilsvarende høye. Vi har allerede signaler fra Europa om at det ikke vil tildeles nye kvoter i bedriftsmarkedet etter 2040. For kvoter på landnivå er situasjonen enda mer komplisert. Dette er ikke et marked som har en regulert markedsplass og transparent prising, slik EUs bedriftskvoter har. Vi vet lite om hvilke kvoter eller tiltak i andre land som vil være tilgjengelige for å dekke en eventuell mangel på egne kutt i utslippene når konsekvensene av dagens politikk kommer til syne i fremtiden.

Situasjonen frem mot 2030 kan være en god illustrasjon på denne risikoen. Det er fortsatt betydelig usikkerhet knyttet til mulig tilgang på kvoter til bruk for oppgjør innenfor EU-systemet, både mengde og pris, samtidig er en svært kort tidshorisont for realisering av alternative tiltak frem mot 2030. Under slike forutsetninger vil en strategi basert på internasjonal kvotehandel fremstå som risikabel med hensyn til kostnader, og utstrakt kvotehandel vil kunne utsette en omstilling som vi uansett må gjennom. En slik utsettelse vil etter alt å dømme innebære behov for en raskere omstilling enn en mer føre-var og gradvis tilpasning. Med konvekse tilpasningskostnader vil dette neppe være gunstig, verken for kostnaden ved den samlede klimapolitikken eller for konkurranseevnen i norsk økonomi.

Det europeiske bedriftsmarkedet for utslippskvoter er i utgangspunktet et velfungerende marked. Men selv dette markedet opererer ikke i et vakuum. Bedriftene står bare overfor et reelt valg mellom kvotekjøp eller egne utslippskutt dersom det er tilgang på de ressursene de trenger for omstilling, for eksempel elektrisk kraft. Begrensninger i nettilgang kan for eksempel gjøre at bedriftene tvinges til å kjøpe kvoter, selv om det hadde vært bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomt å omstille. Bedrifter på Østlandet som ønsker å elektrifisere kan for eksempel ikke regne med nettilgang før etter 2035⁴.

For skog og arealbruk (LULUCF) har Klimautvalget kommet til at en rekke hensyn tilsier egne mål, som ikke bør «sammenblandes»⁵. LULUCF har både utslipp og opptak og disse fungerer forskjellig. Et opptak må lagres i lang tid for å tilsvare et unngått utslipp i atmosfæren. Tiltak knyttet til opptak i skog har også svært lange tidshorisonter, og dette gjør det vanskelig å sammenligne direkte med alternative strategier. I et langsiktig perspektiv vil potensialet for opptak i skog bli uttømt, og omstillingen må uansett rettes mot andre sektorer. Opptak i skog vil dermed kunne utsette omstillingen, uten at omstillingsbehovet blir eliminert. Utslipp og opptak fra skog og arealbruk har også et stort innslag av uforutsigbarhet, blant annet på grunn av skadedyrangrep, værmessig variasjon og skogbrann. Med integrasjon vil denne uforutsigbarheten skape utfordringer og tilleggsbelastninger for andre sektorer.

Særskilte mål for LULUCF gir også best mening når vi ser verdens land under ett. Variasjonen mellom land er stor når det gjelder ressurstilgang og skogomfang. Nasjonale delmål kunne i verste fall innebære at enkelte land fortsatt fyrer med kull (eller utvinner olje) i 2050, fordi de kan kompensere gjennom opptak i skog. Det ville ikke være kostnadseffektivt.

Utjevning av marginale tiltakskostnader på tvers av ulike sektorer og strategier er nyttig som teoribasert utgangspunkt, men egner seg ikke alltid som rettesnor for beslutninger i praksis. Denne type tilnærminger gir for liten oppmerksomhet til faktiske rammevilkår og forutsetninger for omstilling. Når infrastrukturen ikke er på plass, har ikke bedriftene lenger et fritt valg om elektrifisering, nær sagt uansett hvor høye avgifter og kvotepriser blir. Målstruktur og beslutninger i klimapolitikken må ha dette som utgangspunkt.

Dette er bakgrunnen for at utvalget foreslår en tydeligere målstruktur med egne mål for utslippsreduksjoner i Norge og separate mål for utslipp og opptak i skog- og arealbrukssektoren (LULUCF). Et tydeligere mål for utslippsreduksjoner i Norge vil synliggjøre hva som kreves av kraft, biomasse og andre knappe ressurser og dermed bedre legge til rette for at utslippsreduksjoner kan finne sted.

BFH skriver at «[d]et vil være uheldig å legge kun ett scenario til grunn og låse Norge til ikke å kunne bruke kvotekjøp.» Vi er enige i at det er viktig å bevare en viss fleksibilitet i en verden med mye usikkerhet. Men reell fleksibilitet får vi bare dersom det legges til rette for at utslippskutt hjemme faktisk kan gjennomføres.

3. Kostnadsvurderinger

Kritikken mot mangelen på vurderinger av samfunnsøkonomiske kostnader er relevant, men lettvint. Vi kan være enige i at Klimautvalgets drøftinger rundt kostnader ved klimapolitikk kunne være tydeligere koblet til relevant økonomisk teori. Ikke desto mindre vil vi minne om at kostnadsvurderinger for norsk klimapolitikk reiser en rekke kompliserte problemstillinger, som våre kritikere tar veldig lett på.

Begrepet «kostnad» gir for eksempel bare mening hvis man sammenlikner med et alternativ. Vurderinger av «kostnaden» ved å nå klimamålene må derfor også spesifisere hva alternativet skulle være: 

• Skulle vi lagt til grunn at verden skroter klimamålene i Parisavtalen, men at ambisjonsnivået i Norge ligger fast? 
• Skulle vi lagt til grunn at Norge legger egne klimamål til side og er gratispassasjer på andre lands klimapolitikk? 
• Skulle vi beregnet kostnader ved klimapolitikk sammenlignet med en alternativ, hypotetisk optimal politikk? 

Vurderingen av «kostnader» gir mening ved valg mellom ulike veier til målet, f.eks. mellom dyrere fornybare energikilder i stedet for billigere. Men dette kan uansett bare bli partielle vurderinger. Mulighetsområdet er for komplekst til å spesifisere en fullgod relevant referanse, og deretter sette en prislapp på ulike baner for omstilling målt i forhold til denne. 

Utgangspunktet må derfor være at politikken skal legge til rette for at klimamålene nås, men på billigst mulig måte. I tråd med dette gir Klimautvalget en rekke anbefalinger som viser hvordan rammene rundt omstillingen bør innrettes for å legge til rette for en kostnadseffektiv omstilling. En unødig dyr omstilling kan forsterke målkonflikter mellom klimapolitikken og andre politikkområder. Kostnadseffektivitet er derfor også viktig for å øke sannsynligheten for å lykkes med å nå klimamålene. 

I en verden som bare skal redusere noen utslipp, bør klimapolitikken handle om hvilke utslippskutt som skal tas. Når ambisjonen er å fjerne så godt som alle utslipp, handler det om når de ulike kuttene skal tas. Tidlige investeringer i sektorer med høye kostnader for utslippskutt kan for eksempel legge til rette for kostnadsreduksjoner gjennom teknologiutvikling og læringseffekter. Dette kan i noen tilfeller tilsi at man også prioriterer enkelte relativt dyrere kutt tidlig.⁶

Klimapolitikken utformes i et samspill mellom nasjonal politikk og internasjonale rammebetingelser. Man trenger ikke gå lenger enn til norsk gassvirksomhet for å forstå at dette er en stor og viktig problemstilling. Endringer i regler for internasjonalt samarbeid reiser også risiko rundt den nasjonale klimapolitikken. Eksempler er regelverk for skog og arealbruk, biobrensler, karbonfangst og lagring, som setter viktige rammer for hvordan Norge kan nå sine klimamål.

Vurderingene av hva som er en kostnadseffektiv klimapolitikk må derfor skille mellom hva som bidrar til en kostnadseffektiv oppnåelse av klimamål på globalt nivå, og hva som bidrar til kostnadseffektiv måloppnåelse for det enkelte land. Vurderinger av kostnadseffektivitet må også ta hensyn til hvordan de enkelte tiltak påvirker sannsynligheten for troverdig måloppnåelse. Slike vurderinger kan være vanskelige å bygge inn i statiske likevektsmodeller.

Det er ellers den samlede omstillingen som skal være kostnadseffektiv – ikke hvert enkelt tiltak isolert. Men det er (selvsagt) ikke mulig å spesifisere en detaljert plan for alt som skal skje i klimapolitikken frem mot 2050 og kostnadsberegne denne planen. I praksis vil klimapolitikken gjennomføres ved en hel rekke større og mindre beslutninger over lang tid. Utvalget har i tråd med dette lagt stor vekt på å beskrive og komme med forslag til forbedringer av offentlige beslutningsprosesser knyttet til en lang rekke samfunnsområder, for eksempel arealforvaltning både til lands og til havs, petroleumsforvaltningen, jordbruksoppgjøret og transportplanlegging gjennom Nasjonal transportplan.

4. Avslutning

Med et bredt og krevende mandat skulle Klimautvalget 2050 finne anbefalinger og løsninger for å nå målet om nullutslipp, og samtidig sikre naturmangfold bærekraft, kostnadseffektivitet og konkurranseevne, velstand og velferd. Naturlig nok innebar dette en rekke avveininger og valg, som selvsagt åpner for innvendinger og kritikk. Med en grundig utredning i bakhånd mener vi likevel at Klimautvalgets arbeid vil bli en nyttig referanse for videreutviklingen av klimapolitikken i Norge. 

Et hovedbudskap fra Klimautvalget er at vi i omstillingen må tenke lengre, bredere og mer systematisk. Dette gjelder også for tankesettet rundt kostnadseffektivitet. 

Det er samtidig viktig å forstå det bredere kostnadsbildet ved omstilling til lavutslipp, og kartlegge konsekvensene for norsk økonomi mer utførlig. Dette er svært krevende, blant annet fordi så dype kutt i utslippene som klimaloven legger opp til vil kreve en bred omstilling av samfunnet og berøre mange sektorer. Gode metoder for å vurdere denne typen virkninger frem mot 2050 er ikke etablert ennå. Utvalget anbefaler flere analyser som bør gjøres for å forbedre beslutningsgrunnlagene framover, blant annet i perspektivmeldingene fra Finansdepartementet. 

BHR (2024) skriver at Klimautvalget viser «mye god vilje». Men den gode viljen har også en vesentlig klimaøkonomisk betydning. Klimalovens kanskje viktigste funksjon er at den bidrar til å skape troverdighet rundt Norges internasjonale forpliktelser. Hvis vi fører en politikk som skaper usikkerhet om hvorvidt vi vil være i stand til å nå klimamålene, bidrar vi også til å underminere Parisavtalen – med de kostnader det medfører. 

I teorien har det stor verdi å ha fleksibilitet mellom ulike strategier for å nå ett, overordnet mål for lavutslipp. Men i praksis har denne tilnærmingen gitt for liten oppmerksomhet om forutsetningene for omstilling. Det er bare gjennom å legge til rette for utslippsreduksjoner hjemme at vi kan skaffe oss reell valgfrihet i gjennomføringen av klimapolitikken. Målstruktur og beslutningssystemer i klimapolitikken må ta utgangspunkt i dette. Klare beslutningsregler og målformuleringer, herunder sektor-spesifikke delmål, bidrar også til å underbygge Norges troverdighet. Overdreven fleksibilitet og uklare mål kan underminere den. Kydland og Prescott (1977) sin tese om «Rules rather than discretion», kan også være et poeng i klimapolitikken.

Fotnoter

1. Takk til Bård Harstad og tidsskriftets redaktør for nyttige merknader og innspill. ↩︎
2. Lov om klimamål (klimaloven) § 4. ↩︎
3. Se Harstad, Lancia og Russo (2019 og 2022) for drøftelser langs disse linjer. ↩︎
4. https://e24.no/energi-og-klima/i/q1o891/ krever-svar-fra-statnett-ser-alvorlig-paa- manglende-stroemnett ↩︎
5. Se en nyttig oversikt over relevante problemstillinger her: https://www.energiogklima.no/ to-grader/ekspertintervju/nei-ikke-gjor-det ↩︎
6. Se f.eks. Vogt-Schilb, Meunier og Hallegatte (2018) for en nyttig drøfting av omstendigheter som kan føre til at det er optimalt å ta dyrere kutt tidlig. 
   
   ↩︎