Klimaendringer og vegetasjonsbrann – analyse av klimatilpasningstiltak i norske kystlyngheier¹

Slukking av landskapsbranner har store kostnader.² Denne analysen identifiserer faktorer som øker brannfaren i norske kystlyngheier og diskuterer lønnsomheten av forebygging.

Innledning

Kystlyngheier³ er en 5000 år gammel landskapstype og er en del av det europeiske kystlandskapet som strekker seg langs Atlanterhavskysten fra Portugal til Lofoten. Kystlyngheiene er i dag i ferd med å forsvinne. Mer enn 80 prosent av de opprinnelige kystlyngheiene har gått tapt som følge av arealbruksendringer og manglende skjøtsel (Direktoratet for naturforvaltning, 2013). Naturtypen kystlynghei ble kategorisert som sterkt truet på Norsk rødliste for naturtyper fra 2011⁴, og i 2015 fikk de mest verdifulle kystlyngheiene status som utvalgt naturtype etter Naturmangfoldloven. Viktige årsaker til tap av kystlyngheiareal er skogplanting, hus- og hyttebygging, oljeindustri, vindkraft og utbygging av samferdselsnettet. Den største trusselen for de gjenværende kystlyngheiene er imidlertid mangel på skjøtsel og gjengroing som følge av dette. I Norge finnes verdens nordligste kystlyngheier, og en kan argumentere for at Norge derfor har både et nasjonalt og et internasjonalt ansvar for å ivareta denne naturtypen.

Manglende skjøtsel av kystlynghei er også problematisk fordi uskjøttede og delvis gjengrodde lyngheier medfører en stor brannfare (Log mfl., 2017). Dette skyldes en kombinasjon av gammel død lyng og tilvekst av sitkagran og einer, som er lett antennelig og som brenner med voldsom kraft (Diotte og Bergeron, 1989). God skjøtsel av kystlyngheiene reduserer brannfaren siden lavtvoksende, ung lyng er langt mindre brannfarlig enn tørr gammel og død lyng.

Hvor brannfarlige slike kystlyngheier kan være ble illustrert vinteren 2014 da det brøt ut to store utmarksbranner i kystlynghei – en på Flatanger den 27. januar og en på Frøya den 29. januar, og i begynnelsen av juni 2021 da det brøt ut en stor brann på Sotra. I alle slike utmarksbranner blir store mannskaper fra flere ulike etater mobilisert, og brannene utgjør en fare for liv og eiendom i tillegg til å gi store miljøødeleggelser. Disse utmarksbrannene er derfor kostbare for samfunnet – kommunene bruker i gjennomsnitt i overkant av en million kroner til slukking per brann (Halvorsen og Grimsrud, 2021). De aller største brannene er langt mer kostbare. I tillegg til disse kostnadene kommer utgifter til tjenester fra slukningshelikoptere og mobilisering av sivilforsvaret, militære mannskaper og andre. Branner i utmark, lyng og kratt er relativt vanlige – i Norge ligger antall slike branner et sted mellom 1000 og 2000 per år.

En ny rapport fra FNs miljøprogram anslår at sannsynligheten for katastrofale landskapsbranner kan øke med mellom 30 og 50 prosent som følge av klimaendringer innen utgangen av århundreskiftet (UNEP, 2022; Hsiang mfl., 2017). Klimaendringer øker sannsynligheten for værforhold som gir større brannfare. I tillegg vil et varmere klima bidra til økt vegetasjonsvekst slik at mengden brennbar biomasse blir større. Ifølge rapporten vil risikoen for store landskapsbranner øke også i områder hvor de tidligere har vært sjeldne, inkludert nordområdene. Det er derfor sannsynlig at antallet og omfanget av landskapsbranner vil øke over tid om ikke lyngheiene skjøttes bedre slik at brennbart materiale reduseres.

Denne studien analyserer lønnsomheten for samfunnet av økt skjøtsel av kystlyngheiene. Analysen er delt opp i to komponenter:

1. En statistisk analyse av faktorer som påvirker landskapsbrann i norske kystlyngheier,
2. En analyse av samfunnsøkonomien i å øke skjøtselsnivået på norske kystlyngheier.

Til disse analysene bruker vi et unikt og rikt datasett hvor vi kombinerer kartdata for vegetasjon, bruk av området til beiting, hevd og nivå på gjengroing av kystlyngheier med værdata fordelt på ulike værstasjoner fra Meteorologisk Institutt, data for utrykninger til gress- og krattbranner og til skog- og utmarksbranner fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sin branndatabase BRIS, samt data fra KOSTRA om utgiftene til brannslukking. Vi bruker data fra disse kildene i en paneldatamodell til å estimere sammenhengen mellom brannfare i norske kystlyngheier og karakteristika ved landskapet, værforhold, skjøtsel og menneskelig aktivitet i områdene. Vi analyserer også faren for spredning av brann i gress og kratt, som inkluderer kystlynghei, til brann i skog og annen utmark. Resultatene fra denne regresjonsanalysen brukes til å predikere effekten på brannfaren av å øke nivået på skjøtselstiltakene. Disse prediksjonene brukes så til å analysere lønnsomheten av å øke nivået av skjøtselstiltak i norske kystlyngheier fra dagens nivå.

Estimeringsresultatene viser at brannfaren varierer med vær, skjøtsel og bruk av kystlyngheiene. Ikke uventet er værforhold en betydelig driver for inn- og utmarksbrann. Tørre perioder i kombinasjon med høye temperaturer og sterk vind øker sannsynligheten for brann betydelig. Dersom klimaendringer gir flere tørre perioder med høye temperaturer og vind, vil vi forvente en signifikant økning i antall branner i kystlynghei i tiden som kommer.

Den statistiske analysen indikerer videre hvilke klimatilpasningsstrategier som kan motvirke økningen i brannfaren. Økt skjøtsel av kystlyngheier reduserer brannfaren betraktelig, spesielt i tørre, varme perioder med kraftig vind. Det er også signifikant sammenheng mellom antall utrykninger til gress- og krattbranner, inkludert kystlynghei, og utrykninger til skog- og utmarksbranner noe som tyder på at gress- og krattbranner raskt sprer seg til omkringliggende områder. Til slutt finner vi at friluftslivsaktiviteter i kystlyngheier også bidrar til økning i antall utrykninger.

Vi finner at det er god samfunnsøkonomi å øke nivået på skjøtselstiltakene fra dagens nivå. Det er svært store kostnader forbundet med slukking av branner i inn- og utmark relativt til kostnadene ved økt skjøtsel. Denne konklusjonen er robust og usikkerheten knyttet til analysene trekker i retning av økt samfunnsøkonomisk gevinst.

Bakgrunn

Naturtypen kystlynghei er et resultat av kystbefolkningens ressursbruk gjennom flere tusen år. Brenning,⁵ slått og beiting er de tradisjonelle metodene for lyngheidrift, og husdyrene går ofte ute hele vinteren. Røsslyng kan brukes som fôrplante når den er ung, noe som er mulig om lyngheiene skjøttes med jevnlig brenning (Miljødirektoratet, 2013; NIBIO, 2017; Direktoratet for naturforvaltning, 2013; Tveraabak, 2009; Kvamme mfl., 2009; Velle og Øpstad, 2009). Kystlynghei finnes langs store deler av norskekysten fra helt sør til litt nord for Lofoten (se Figur 1). Ifølge Naturbase finnes det kystlynghei i 117 kommuner (etter kommuneinndelingen som gjaldt i 2015), heretter kalt kystlyngheikommuner. Det samlede kystlyngheiareal over alle kommunene er på i overkant av 930 km2. 81 prosent av kommunene (2015-inndeling) hadde ingen kystlyngheiområder, mens mange kommuner har flere områder med kystlynghei.

Figur 1 viser den geografiske fordelingen av disse kystlyngheikommunene etter størrelsen på kystlyngheiarealet. De fleste kommunene ytterst ved kysten har kystlyngheier, og de største områdene finner man på kysten av Rogaland, Nord-Vestlandet og Trøndelag.

Figur 2 gir en oversikt over prosentandelen av kystlyngheier som regnes som gjengrodd etter kommune. Figuren viser at de største arealene med kystlynghei som er i ferd med å gro igjen befinner seg i Rogaland, som også har de største arealene med kystlynghei (se Figur 1). Rogaland står i en særstilling ved at nesten all kystlynghei her er i ferd med å gro igjen.

Gjengroingen av kystlyngheiene medfører en betydelig brannrisiko. Sommeren 2018 ble på grunn av tørke og varme en uvanlig hektisk brannsesong. Da DSB oppsummerte skogbrannsesongen 2018, ble den store brannfaren i områder med mye gammel og tørr vegetasjon og kystlyngheier nevnt spesielt. DSB (2019) peker på vernebrenning av kystlyngheier som et forebyggende tiltak. Bedre kunnskap om faktorer som øker brannfaren er derfor viktig i forvaltningen av dette landskapet og kan bidra til utforming av tiltak som reduserer brannfaren framover. Det er også viktig å få kunnskap om hvordan denne brannfaren vil kunne påvirkes av fremtidige klimaendringer.

Velskjøttede kystlyngheier bidrar til biodiversitet, rekreasjonsverdi og redusert brannfare. Siden dette er positive eksternaliteter, vil det være nødvendig med offentlige tiltak for å nå et ønskelig skjøtselsnivå fra samfunnets side. Den samfunnsøkonomiske vurderingen som gjøres i denne artikkelen er en første tilnærming til å kartlegge kostnader og gevinster av å øke nivået på skjøtselstiltak i kystlyngheier. Analysen sammenstiller gevinster og kostnader ved å øke skjøtselsnivået på kystlyngheiene fra dagens nivå for noen få hovedposter som lett lar seg kvantifisere. En vurdering av usikkerheten knyttet til den samfunnsøkonomiske analysen viser at funnene fra analysen er robuste.

Det neste avsnittet beskriver dataene, metodene og variablene brukt i den statistiske analysen samt resultatene. Disse resultatene blir videre brukt i analysen av samfunnsøkonomien av å iverksette tiltak for å øke skjøtselsnivået i kystlyngheier. Artikkelen avslutter med noen overordnede konklusjoner.

Statistisk analyse

Data

Miljødirektoratets kartdatabase for viktige naturtyper, Naturbase, gir informasjon om naturtyper i Norge inkludert utbredelsen av og egenskapene til kystlyngheier (Naturtype D07). Naturbase inneholder informasjon om hevdstatusen til den enkelte lyngheien, samt informasjon om det finnes en skjøtsels-/forvaltningsplan eller -avtale for områdene på det tidspunktet dataene ble registrert.⁶

Kartinformasjon om arealer som gror igjen, samt informasjon om områder med beitedyr er hentet fra kartdatabasen til Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO). Denne informasjonen er overlagt kart fra Naturbase av områder med kystlynghei, for å beregne samlet areal i kystlynghei som gror igjen og for å kartlegge i hvilke lyngheier det beiter dyr.

Tall for antall utrykninger til branner i inn- og utmark er hentet fra Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sin statistikk over branner, BRIS.⁷ Filene fra BRIS gir informasjon om antall utrykninger per dag per kommune (både kystlynghei- og andre kommuner) fra 2016 til 2018 og informasjon om hva slags type brann utrykningen gjaldt mm. To kategorier av branner er relevante for denne analysen: gress- og krattbranner og skog- og utmarksbranner. Brann i kystlynghei faller inn under kategorien gress- og krattbranner. Men fordi branner i inn- og utmark lett kan spres mellom ulike terreng, har vi også inkludert skog- og utmarksbranner i utvalgte deler av analysen.

Data om værforhold inkluderer informasjon om nedbør (mm siste døgn), temperatur (oC) og vindforhold (m/s) målt tre ganger daglig fra ulike målestasjoner over hele landet.^8,9 Disse dataene er hentet fra Meteorologisk institutts værdatabase, e-klima.met.no.

Data for menneskelig aktivitet i kystlyngheiene er hentet fra flere kilder. Kartinformasjon om friluftsaktiviteter i «kartlagte friluftsområder» er hentet fra Miljødirektoratets kartbase for kartlagte friluftsområder. Vi har identifisert områder som overlapper og/eller ligger i en 1 km omkrets av en kystlynghei. Miljødirektoratets kartbase har også informasjon om brukerfrekvensen, tilgjengelighet, samt egenskapene til de ulike friluftsområdene. Kartinformasjon om merkede stier og løyper er hentet fra Kartverkets kartbase for «Tur- og friluftsruter». Denne informasjonen er koblet sammen med kartinformasjonen fra Naturbase for å beregne lengden (m) av merkede fotturer og stier som går gjennom kystlynghei.

Til slutt har vi benyttet kartdata fra Statistisk sentralbyrås Geodatabase over bygg (Matrikkelen) for å beregne antall bygg/boliger som er lokalisert i og nær en kystlynghei.

Analysen bruker kartinformasjon om kystlyngheiene, som antas å være stabil over perioden som analyseres, og informasjon som varierer på kort sikt. Dette er værdata, hvor vi har observasjoner tre ganger i døgnet og data for utrykninger per dag per kommune. Disse dataene er aggregert til antall utrykninger per kommune per uke igjennom 3-årsperioden fra 2016 til 2018. Det var flere kommunesammenslåinger i perioden fra 2016 til 2018. I estimeringene organiserer vi derfor dataene etter kommuneinndelingen for 2018, slik at vi kan følge samme enhet over hele tidsperioden. Datasettet inneholder dermed observasjoner for 419 kommuner hvorav 117 er kystlyngheikommuner over 158 uker.

Deskriptiv statistikk for antall utrykninger til skog- og utmarksbranner og gress- og krattbranner og værforhold for alle kommuner over perioden 2016 til 2018 er gitt i Tabell 1.¹⁰ Vi ser at det i gjennomsnitt er 0,04 utrykninger til gress- og krattbranner per uke per kommune i denne perioden og 0,02 utrykninger til skog- og utmarksbranner per uke per kommune. Det er imidlertid stor variasjon i tallene, blant annet siden det brant mye sommeren 2018. For begge branntypene er maksimumsverdien på 15 utrykninger over uken og standardavviket er seks til ti ganger større enn gjennomsnittet. Dette skyldes både store variasjoner i branntilløp regionalt og over tidsperioden.

Tabell 1: Deskriptiv statistikk variabler som inngår den statistiske analysen for alle kommuner (N=419) over alle uker i perioden 2016 til 2018 (T = 158)

	Gj.snitt	Std. Avvik	Min	Maks
Antall gress- og krattbranner per uke per kommune	0,04	0,26	0,00	15,00
Antall skog- og utmarksbranner per uke per kommune	0,02	0,21	0,00	15,00
Samlet nedbør (mm) over alle værstasjoner i kommunen per måned	101,04	84,90	0,00	796,45
Gjennomsnittstemperatur (oC). per måned over alle værstasjoner i kommunen	5,46	6,88	-18,69	25,88
Gjennomsnittsvind (m/s) per måned over alle værstasjoner i kommunen	3,91	1,71	0,00	16,47
Samlet nedbør (mm) per uke over alle værstasjoner i kommunen	23,67	28,09	0,00	328,60
Antall dager uten regn per uke over alle værstasjoner i kommunen	1,81	1,80	0,00	16,33
Gjennomsnittstemperatur (oC) per uke over alle værstasjoner i kommunen	5,45	7,27	-25,83	25,05
Gjennomsnittligvind (m/s) per uke over alle værstasjoner i kommunen per uke	5,64	2,49	0,00	26,13

Metode

I den statistiske analysen bruker vi en paneldatamodell som inkluderer tilfeldige effekter («random effects»), både for kommuner og mellom tidsperioder (uke). Dette gjør det mulig å skille mellom tids- og stedsavhengige sammenhenger i dataene. Modellen tar hensyn til at brannfaren påvirkes av faktorer som varierer både over tid (uker), som for eksempel endringer i værforhold, og mellom ulike kommuner, karakterisert ved om det finnes kystlynghei i kommunen, samlet areal på disse lyngheiene og ferdsel i kystlyngheiene. Utrykninger til utmarksbranner i en gitt kommune er relativt sjeldne (de skjer ikke hver uke), og det er derfor en overvekt av observasjoner med verdi lik null. Antall utrykninger til brann kan også kun ta hele verdier. Det betyr at antall utrykninger til utmarksbranner i en gitt kommune for en gitt uke er Poisson-fordelt. Vi modellerer derfor sammenhengen mellom den avhengige variabelen, antall utrykninger per kommune per uke, og forklaringsvariablene ved hjelp av en Poisson-paneldatamodell med tilfeldige effekter (Wooldridge, 2010; Boucher og Denuit, 2006). En Poisson modell er ikke-lineær, og i en slik modell vil sammenhengen mellom forventningsverdien på den avhengige variabelen ( $E\left(y_{it}|x_{it}\right)={\lambda }_{it}$),. forventet antall utrykninger per uke per kommune og forklaringsvariablene være gitt ved:

$\ln \left({\lambda }_{it}^{}\right)={\alpha }_{}+ \beta x_{it}^{}+{\epsilon }_i$​​      (1)

hvor( $\alpha ,\beta$) er parametere som skal estimeres, $x_{it}$​ er en vektor med forklaringsvariabler (-faktorer) for antallet utrykninger i kommune i i uke t og $exp\left({\epsilon }_i\right)$er et gammafordelt restledd som angir de tilfeldige effektene mellom kommuner.

Marginaleffekten av en endring i en forklaringsvariabel vil i en slik modell være gitt ved:

​​ $\frac{\begin{array}{c}\\ \partial E\left(y_{it}\right)\left(x_{it}\right)\end{array}}{\partial x_{it}}={\beta }_i{\lambda }_{it}$.      (2)

Ligningene (1) og (2) innebærer at marginaleffekten av f.eks. redusert nedbør avhenger av hvor mye nedbør som allerede har falt og alle andre forklaringsfaktorer i modellen. Dette fordi marginaleffekten i ligning (2) er en funksjon av forventet antall utrykninger ( ${\lambda }_{it}$) som igjen avhenger av nivået på alle forklaringsfaktorer via ligning (1). Regresjonsmodellen som estimeres inkluderer de forklaringsvariablene som er tilgjengelige og som vi forventer har effekt på brannfaren (værforhold, hevd og skjøtselstiltak) og som forklarer forskjeller i brannfaren mellom kommunene (f.eks. bruk av kystlyngheiene i kommunen til rekreasjonsformål). I den siste gruppen er kun forklaringsvariabler som er statistisk signifikante tatt med. Estimeringen ble foretatt i LIMDEP®.

Resultater

Tabell 2 viser estimeringsresultatene for utrykninger til gress- og krattbranner¹¹. Alle de estimerte koeffisientene for værforhold er statistisk signifikante. Vi ser at redusert nedbørsmengde øker antall utrykninger til gress- og krattbranner. Resultatene viser også at selv om en kontrollerer for antall dager uten regn i en uke, vil mengde nedbør (mm) også være viktig og vice versa. Videre viser resultatene at økt gjennomsnittstemperatur eller økt vind i gjeldende uke øker brannfaren. Det eneste uventede resultatet er fortegnet på effekten av «gjennomsnittsvind gjeldende måned», som signifikant reduserer brannfaren. En mulig forklaring på dette fortegnet er at større stormsystemer over lengre perioder med vedvarende kraftig vind, ofte bærer med seg fuktig luft.

Videre indikerer resultatene at kystlyngheier, i gjennomsnitt, er mer brannfarlige enn andre naturtyper hvor gress- og krattbranner kan oppstå. Antall utrykninger til gress- og krattbrann øker med størrelsen på kommunens kystlyngheiareal, andelen av kystlyngheiene i kommunen som er gjengrodd og graden av gjengroing på disse arealene. Resultatene viser også at antall kystlyngheier med beitedyr reduserer brannfaren. Med andre ord, tilstedeværelse av beitedyr gir en mereffekt utover god skjøtsel siden kystlyngheier må være godt skjøttet for å kunne brukes som beite. Resultatene indikerer også at antall områder av kystlynghei i kommunen med skjøtsels-/forvaltningsplan signifikant reduserer brannfaren.

Tabell 2: Estimeringsresultater for antall utrykninger til gress- og krattbranner per uke per kommune i perioden fra 1. januar 2016 til 31. desember 2018a).

Forklaringsvariabel	Koeffisientb)	p-verdi
Overordnet konstantledd (​​ α)​​​​​	1,055***	0,0000
Effekter av forklaringsvariabler ( β)
Konstant (β0)	-3,611***	0,0000
Variabler for værforhold
Nedbør gjeldende måned (mm)	-0,005***	0,0000
Gjennomsnittsvind gjeldende måned (m/s)	-0,171***	0,0000
Antall dager uten regn gjeldende uke	0,146***	0,0000
Nedbør gjeldende uke (mm)	-0,031***	0,0000
Gjennomsnittstemperatur gjeldende uke (oC)	0,057***	0,0000
Gjennomsnittlig vindhastighet gjeldende uke (m/s)	0,162***	0,0000
Variabler for egenskaper ved kystlyngheiene
Antall kystlyngheier i kommunen	0,134***	0,0000
Samlet kystlyngheiareal i kommunen (hektar)	0,002**	0,0416
Gjennomsnittlig hevdstatus på kystlyngheiene i kommunen (1 = God hevd, 2=Svak hevd, 3=Ingen hevd, 4=Moderat-sterkt gjengrodd, 5=Dårlig hevd)	0,552***	0,0000
Andelen kystlyngheiareal i kommunen som gror igjen	1,057***	0,0000
Antall områder med kystlynghei med skjøtsels-/forvaltningsplan i kommunen	-0,160***	0,0000
Antall kystlyngheier med beitedyr i kommunen	-0,104**	0,0166
Menneskelig aktivitet
Antall kartlagte friluftsområder i og nær kystlynghei (1 km omkrets) med god tilgjengelighet	0,573***	0,0000
Antall kystlyngheier i kommunen med merket fottur	0,346***	0,0015
Samlet brukerfrekvens for kartlagte friluftsområder i og nær kystlyngheiene i kommunen (1 = Svært mye brukt, 2 = Mye brukt, 3 = Lite brukt)	-0,060***	0,0017
Antall boliger lokalisert i kystlynghei i kommunen	0,359***	0,0020
Spredningsfare
Antall skogbranner i kommunen samme uke	0,225***	0,0000

De tre variablene som beskriver nivået på menneskelig aktivitet i kystlyngheier bidrar alle til å øke antall utrykninger til brann. Dette gjelder antall kartlagte friluftsområder i og nær (1 km) kystlynghei med god tilgjengelighet,¹² gjennomsnittlig brukerfrekvens av kartlagte friluftsområder som overlapper eller ligger i 1 km omkrets av en kystlynghei,¹³ og antall kystlyngheier i kommunen som har en merket fottur som går gjennom området. Den siste indikatoren på menneskelig aktivitet er antall boliger i kommunen som er lokalisert i en kystlynghei. Her ser vi også en klar effekt av at jo flere slike boliger, jo større brannfare. Dette kan delvis også skyldes spredningsfare fra brann i bygninger til terreng, men det er uklart om det er noen slike tilfeller i datamaterialet som anvendes i denne rapporten. Antall skogbranner i kommunen gjeldende uke fanger opp effektene av spredning av brann fra skog- og utmarksbrann til gress og kratt. Resultatene viser at det er en signifikant smitteeffekt mellom de to branntypene.

Disse estimeringsresultatene vil bli brukt i den samfunnsøkonomiske analysen for å beregne hvordan ulike scenarier for nivået på økt skjøtsel påvirker forventet antall utrykninger til gress- og krattbranner, målt på gjennomsnittsverdien for alle andre variablene i modellen. Forventet antall utrykninger brukes videre i beregningen av endrede kostnader til slukking av denne typen branner.

Samfunnsøkonomisk analyse

Skjøtselstiltak koster og det vil kreve offentlige subsidier via økt landbruksstøtte dersom nivået skal økes utover dagens nivå. I dette avsnittet ser vi på om gevinstene av å øke skjøtselen av kystlyngheiene overstiger kostnadene. Vi foretar en begrenset nytte-kostnadsanalyse av å foreta skjøtselstiltak på større arealer av kystlynghei enn i dag (NOU 2012: 16; Direktoratet for økonomistyring, 2018).

Nytte- og kostnadskomponenter

Tabell 3 gir en oversikt over nytte- og kostnadskomponenter ved økte skjøtselstiltak. Venstre kolonne viser nytteeffekter, dvs. gevinster ved et økt nivå på skjøtselstiltak i kystlynghei, og høyre kolonne viser kostnadene ved en økning i skjøtselsnivået. Gevinstene er videre delt inn i indirekte gevinster gjennom redusert antall gress- og krattbranner med mulighet for spredning til skog og utmark samt bygninger, og direkte gevinster i form av økt produksjon i områdene.

En betydelig gevinst av økt skjøtsel er de reduserte kostnadene til brannslukking og -beredskap. Selv om en viss brannberedskap alltid vil være nødvendig, kan branner i inn- og utmark fort vokse seg så store at de krever ekstra mannskaper og utstyr. Dette øker kostnadene til det kommunale brannvesenet både i kommunen hvor det brenner og i nabokommunene. I tillegg, kan det bli behov for slukningshelikoptre, sentrale ressurser til koordinering av slukningsarbeidet og ekstra mannskaper fra sivilforsvar, forsvar og frivillige (DSB, 2014). Større branner involverer med andre ord ressurser utover det som en har tilgjengelig ved normal beredskap. Redusert forventet brannfare i en situasjon der værtyper forbundet med brann blir vanligere på grunn av klimaendringer kan derfor ha to effekter på ressursbruken til brannvern. Det kan 1) redusere nivået på normal beredskap, og 2) redusere merkostnader forbundet med storbranner i gress, kratt, skog og annen utmark. Redusert brannfare vil også redusere tapet av bygninger og skog i tilfeller med spredning, bidra til å forhindre kraftige vegetasjonsbranner som reduserer naturmangfoldet direkte ved at planter og dyr dør i brannen og indirekte ved frølageret i jorda blir ødelagt som følge av den kraftige varmen.¹⁴ Ved å unngå kraftige landskapsbranner kan en også bidra til å opprettholde rekreasjonsverdien av kystlyngheiene. Rekreasjonsverdien av arealene kan bli redusert i flere år etter en kraftig brann, men er lite redusert etter tradisjonell skjøtselsbrenning.

I tillegg til disse indirekte gevinstene av redusert antall branner i kystlynghei, finnes det direkte gevinster av økt skjøtsel i disse områdene som økt verdi av landbruksproduksjonen i kystlynghei gjennom beiting og honningproduksjon, bevaring av en rødlistet kulturlandskapstype og naturmangfoldsverdier (Miljødirektoratet, 2013). Fordi bedre skjøttede lyngheier gjør områdene mer tilgjengelig for rekreasjonsformål, kan disse områdene også øke i rekreasjonsverdi.

Tabell 3: Oppsummering av kostnader og nytte/gevinster ved økt skjøtsel av norske kystlyngheier¹

Nytte/gevinster av økt skjøtsel	Kostnader ved økt skjøtsel
Indirekte gevinster: Redusert antall gress- og krattbranner med mulig spredning til skog/utmark og bygningerUnngått kostnad til slukking og beredskapUnngått tap av verdi: Bygninger samt produksjon i skog, beite og annen inn- og utmarkUnngått tap av biodiversitet, truede arter og landskapstyperUnngått tap av rekreasjonsområderUnngåtte utslipp til luft (partikler og klimagasser)	Kostnader forbundet med iverksetting av tiltakeneOffentlige tilskuddsordninger (SMIL-midler og ordningen for Utvalgte kulturlandskap i landbruket)Privatøkonomiske kostnader og merarbeid forbundet med økt skjøtsel
Direkte gevinster: Økt produksjon i inn- og utmark som følger av økt skjøtsel.Økt beiteverdi og honningproduksjonBevaring av en sterkt truet og fredet kulturlandskapstype og andre verdier knyttet til biologisk mangfoldForbedret rekreasjonsverdi

Kostnadene ved å øke skjøtselsnivået er i hovedsak forbundet med arbeid for å fjerne fremmede arter, kontrollert tradisjonell brenning av gammel og død lyng og eventuelt rydding og vedlikehold av steingjerder og andre kulturminner. Noen av disse kostnadene dekkes i dag av det offentlige via ulike tilskuddsordninger i landbruket.

Tallfesting av nytte- og kostnadskomponenter

I denne analysen sammenligner vi nytter og kostnader som er relativt enkle å tallfeste og som utgjør en betydelig andel av de totale gevinstene og kostnadene ved økt skjøtsel. Vi ser kun på betydningen av brannreduserende tiltak for offentlige budsjetter for en kombinasjon av kommunale og fylkeskommunale budsjetter. Disse tallene kan illustrere størrelsesordenen på de ulike kostnadskomponentene og indikere om en mer omfattende analyse er nødvendig.

De største gevinstene som enkelt kan tallfestes er de indirekte gevinstene av kostnadsbesparelser til brannslukking. KOSTRA gir en oversikt over samfunnets kostnader til brann- og ulykkesvern.¹⁵ Tall fra KOSTRA viser at kommunene i 2019 brukte i underkant av 10,5 mrd. på lønnskostnader, brutto driftsutgifter og bruttoinvesteringer til beredskap mot branner og andre ulykker. Deler vi dette tallet på antall oppdrag i 2019, får vi en utgift per utrykning på 112 000 kroner. Disse KOSTRA-tallene varierer lite mellom år siden midlene i stor grad går til normal beredskap. Variasjon kan imidlertid oppstå dersom det skulle oppstå mange større branner.

Vi ønsker også å finne hva en kan unngå av kostnader utover kostnadene til normal beredskap ved økt skjøtsel av kystlyngheier. Som en første tilnærming ser vi på kostnadsdifferansen mellom 2017 og 2018. Året 2018 var uvanlig med mange store branner i inn- og utmark, mens 2017 var et relativt vanlig år med hensyn til antall utrykninger. I denne analysen antar vi at den største delen av økningen i utgiftene til brannberedskap og andre ulykker fra 2017 til 2018 skyldes at antallet skog- og gressbranner økte med 95 prosent i samme periode. Økningen i lønnskostnader, brutto driftsutgifter og bruttoinvesteringer til brannberedskap og andre ulykker fra 2017 til 2018 var på 1 mrd. 2019-kroner.¹⁶ Deler vi dette tallet på økningen i antall utrykninger til gress- og skogbranner i samme periode (en økning på 1 019 utrykninger), får vi en gjennomsnittlig reduksjon i merkostnad på 1,06 millioner 2019-kroner for hver unngått utrykning.

Merk at KOSTRA-tallene utelater utgifter til innsats fra sivilforsvaret, forsvaret, frivillige mannskaper, slukningshelikoptre og sentrale ressurser slik som utgifter forbundet med nødsentralen og samordning av slukkingsarbeid. Disse kostnadene kommer i tillegg til anslaget på merkostnaden per utrykning beregnet fra KOSTRA-tallene. Noen av kostnadene til disse ikke-kommunale tjenestene vil være forbundet med beredskap, men en stor andel vil være direkte besparelser. Vi har ikke anslag på disse kostnadene, men forventer at besparelsene er betydelige per unngått utrykning. KOSTRA oppgir også tall for «Anslått erstatning for bygningsbranner». Siden vi ikke har noe anslag på spredningen av brann til bygg i denne analysen, har vi valgt å ikke ta med disse tallene i beregningene. I tillegg gir færre branner gevinster gjennom at en får redusert skade på produksjonsverdi i skog og på beiter, redusert negativ påvirkning på naturmangfold og redusert sannsynlighet for skader eller tap av liv ved brannslukningsarbeid. Disse indirekte gevinstene er ikke tallfestet og er derfor ikke regnet med her.

Økt skjøtsel gir også direkte nytte i form av økt landbruksproduksjon, bedrede rekreasjonsverdier og naturmangfoldsverdier blant annet gjennom bevaring av en rødlistet naturtype. Vi har ingen anslag på verdien av den økte landbruksproduksjonen, men disse størrelsene vil inngå i en vurdering av nettolønnsomhet for bonden ved drift av kystlynghei for ulike tilskuddsnivåer. Få verdsettingsstudier gir anslag på verdiene knyttet til rekreasjon, naturmangfold og bevaring av kystlynghei. En dansk studie av Strange mfl. (2007) finner positiv betalingsvillighet for bevaring lyngheier, artene i lyngheiene og muligheter for rekreasjonsbruk av lynghei. Vi har ikke tilsvarende tall for norsk lynghei. Istedenfor en verdioverføring av tallene fra den danske studien tar vi som utgangspunkt at dagens ordning for «Utvalgte kulturlandskap i landbruket» som inkluderer kystlynghei, fullt ut tar inn over seg disse verdiene. Da vil man videre kunne anta at dagens skjøtselsnivå reflekterer det «optimale» nivået på disse verdiene for samfunnet.¹⁷

For å finne et anslag på kostnadene ved økt skjøtsel tar vi utgangspunkt i tall fra årsrapportene fra ordningen «Utvalgte kulturlandskap i landbruket» som gir informasjon om blant annet kostnader forbundet med å sette i stand ulike landskapstyper og omfanget av tiltakene som er iverksatt (Landbruksdirektoratet mfl., 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019). Basert på disse tallene anslår vi nivået på merkostnadene bonden/grunneier må få dekket for at nivået på skjøtselen av kystlyngheiene skal være privatøkonomisk lønnsomt. Vi har beregnet disse merkostnadene per område i ordningen for «Utvalgte kulturlandskap i landbruket», slik at de kan multipliseres med antall tiltak i ulike skjøtsels-scenarier som presenteres senere.

Årsrapportene oppgir ikke tall for gjennomsnittstilskudd per bonde/grunneier per tiltak etter type tiltak. Men regnskapsrapportene inneholder totale beløp for hele ordningen etter ulike typer hovedaktiviteter som inkluderer planlegging/tilrettelegging, kulturminner, biologisk mangfold, beite og landskapsskjøtsel, overvåking/dokumentasjon, andre tiltak og formidling.¹⁸ Under hver av hovedgruppene oppgis mer detaljerte undergrupper av kostnader. Istandsetting og skjøtsel av kystlynghei er to underpunkter under hovedkategorien biologisk mangfold. Årsrapportene beskriver også omfanget av tiltakene, f.eks. antall dekar kystlynghei som er ryddet og skjøttet i tillegg til antall prosjekter for hele ordningen. Hvor mange av disse prosjektene som omfatter kystlynghei oppgis ikke. Det er ikke grunn til å tro at underpostene for rydding og skjøtsel av kystlynghei inneholder alle relevante kostnader for samfunnet av slike aktiviteter. F.eks. vil en andel av administrasjons- og overvåkningskostnadene være forbundet med tiltak rettet mot kystlynghei. Det er også mulig at noen av kostnadene som går til beiterelaterte tiltak også tilfaller prosjekter knyttet til kystlynghei.

Fordi årsrapportene ikke viser direkte hvor mye som har gått til skjøtsel av kystlynghei, har vi konstruert indikatorer for tiltak som er spesifikt knyttet til kystlynghei, men som også gjenspeiler gjennomsnittlige kostnader per prosjekt/område i ordningen. Disse vil bli brukt i ulike scenarier for grader av økt skjøtsel beskrevet i tabell 4. Eksempler på dette er tiltak for å restaurere av kulturminner og opprettholde biodiversitet.

Fra årsrapportene bruker vi tre kostnadsnivåer for skjøtselstiltak. Det laveste nivået er kostnader knyttet til utgiftspostene for skjøtsel- og istandsetting av kystlynghei per daa lynghei inkludert i ordningen. Det ble gjennomsnittlig brukt 455 473 2019-kroner på istandsetting- og skjøtsel av kystlynghei i denne ordningen fra 2013 til 2018, noe som utgjør 43 2019-kroner per daa. Som nevnt over inkluderer ikke dette tallet alle relevante kostnader ved slike tiltak. Blant annet kreves det skjøtselsplaner for å igangsette slike tiltak og mange av disse inkluderer også beiterelaterte tiltak. For disse kostnadskomponentene kjenner vi ikke fordelingen på lyngheiprosjekter og andre prosjekter, så kostnaden er beregnet per område i ordningen.¹⁹ Det midterste nivået inkluderer alt på nivå 1 og i tillegg utgifter til beiterelaterte tiltak. I gjennomsnitt ble det brukt 150 303 2019-kroner per område i ordningen på beiterelaterte tiltak og 19 223 2019-kroner på administrasjon per område i ordningen. Det høyeste kostnadsnivået inkluderer tiltakene i nivå 1 og nivå 2 og i tillegg kostander til full restaurering og verning av et område inkludert kulturminner og andre tiltak av mer samfunnsinteresse enn rene driftsvurderinger for bonden/grunneier. For dette skjøtselsnivået, nivå 3, har vi brukt totalkostnaden til ordningen fratrukket kostnader til formidling per område i ordningen.²⁰ I gjennomsnitt var den årlige kostnaden ved hele ordningen, minus kostnadene til formidling, på 396 530 2019-kroner per område i ordningen i perioden 2013 til 2018.

Scenarier for økt skjøtsel av norske kystlyngheier

For å vise hvordan lønnsomheten av ulike skjøtselstiltak varierer med nivået på tiltakene har vi valgt å beregne lønnsomheten for 9 ulike skjøtselsscenarier, se Tabell 4. Disse skjøtselsscenariene varierer med hvor omfattende tiltakene er, dvs. økning i omfanget av arealer som dekkes av tiltaket sammenlignet med dagens nivå (horisontalt i tabellen) og med hensyn til hvilket nivå en har på tiltaket (tiltaksnivå-vertikalt i tabellen).

Tabell 4: Beskrivelse av scenarier.

Økning i tiltak fra dagens nivå	Minimum	Medium	Maksimum
Tiltaksnivå	5% økning	20% økning	50% økning
Nivå 1: Skjøtsels- og forvaltningsplaner (inkludert rydding av kystlyngheiene)	Scenario 1	Scenario 4	Scenario 7
Nivå 2: Skjøtsels- og forvaltningsplaner og beitetiltak	Scenario 2	Scenario 5	Scenario 8
Nivå 3: Skjøtsels- og forvaltningsplaner, beitetiltak og utvidede tiltak for sikring av kulturminner og biologisk mangfold	Scenario 3	Scenario 6	Scenario 9

Økning i omfanget av tiltak fra dagens nivå kan være på 5 prosent, 20 prosent og 50 prosent, og tiltaksnivåene inkluderer: Nivå 1: Kun introduksjon av skjøtsels- og forvaltningsplaner for områdene med tilhørende istandsetting og skjøtsel av kystlyngheiene, Nivå 2: Nivå 1 pluss bruk av beitedyr og Nivå 3: Nivå 2 pluss alle andre tiltak for biodiversitet og kulturminner knyttet til ordningen for «Utvalgte kulturlandskap i landbruket».²¹ Dette gir en gradvis opptrapping av tiltaksnivået fra Scenario 1 til Scenario 9, hvor Scenario 9 gir en tilnærmet full restaurering av landskapet med en 50 prosent opptrapping relativt til dagens nivå.

Sammenligning av beregnede gevinster og kostnader

Disse scenariene blir brukt sammen med estimeringsresultatene for hvordan klima, menneskelig bruk og skjøtsel påvirker brannfaren i norske kystlyngheier til å predikere reduksjonen i antall utrykninger til gress- og krattbranner for hvert av scenariene. Predikeringene er gjort i gjennomsnittspunktet for verdien av alle andre variable inkludert i den statistiske analysen.²² Figur 3 viser at predikert reduksjon i forventet antall utrykninger til gress- og krattbranner øker med omfang og nivå på tiltakene, fra en reduksjon på 20 opp til 254 utrykninger per år for hele Norge. Dette kan virke som store tall, men sammenligner vi dem med gjennomsnittlig antall utrykninger til gress- og krattbranner i perioden fra 2000 til 2019 (oransje linje), ser vi at det kun utgjør mellom 2 og 22 prosent av det totale årlige antallet utrykninger til denne typen branner i hele landet og mellom 6,3 og 78,5 prosent av denne typen branner i kystlyngheikommuner (grå linje). Med andre ord kan en forvente en betydelig reduksjon i antall utrykninger til gress- og krattbranner som følge av økningen i omfanget på tiltakene, spesielt sett som andel av antall utrykninger til slike branner i lyngheikommuner.

Predikert reduksjon i antall årlige utrykninger brukes sammen med anslagene for skjøtselskostnadene og unngåtte kostnader til slukking for å beregne gevinstene og kostnadene i hvert av scenariene.²³ Figur 4 sammenligner kostnaden av økt omfang og nivå på skjøtselstiltak av kystlyngheier med gevinsten i form av de reduserte kostnadene til utrykninger til gress- og krattbranner for hvert av scenariene. Figur 4 indikerer dermed lønnsomheten av tiltakene for hvert av scenariene.

Merkostnadene gjennom økte landbrukstilskudd til tiltakene (oransje søyle i Figur 4) framkommer ved å multiplisere nivået på tiltakene i de ulike scenariene (dvs. prosentvis endring av omfang og tiltaksnivå) med kostnadene per område. Dette gir forventet kostnad av tiltakene per område i ordningen i hvert scenario. Dette tallet multipliseres videre med antall kystlyngheier i landet for å få et kostnadsanslag på landsbasis. Gevinstanslagene i form av de reduserte merkostnadene ved utrykninger til gress- og krattbranner (grønn søyle) er funnet ved å multiplisere anslaget på reduksjon i kostnad per utrykning med den predikerte reduksjonen i antall utrykninger til denne typen branner på landsbasis. Differansen mellom grønn søyle og oransje søyle gir forventet lønnsomhet av tiltakene som målt ved de indikatorene brukt her og er gitt for hvert scenario ved blå søyle.

Figur 4 viser at de beregnede kostnadene er relativt mye større når man tar med tiltak for å sikre kulturminner og biologisk mangfold i tillegg til rene landbrukstiltak. Disse tiltakskostnadene er veldig usikre, men ligger trolig et sted mellom den høyeste og laveste verdien på kostnadene i Figur 4. Uavhengig av om vi går for det billigste eller det dyreste alternativet er gevinstene i form av forventet reduksjon i antall branner så store at de langt overgår kostnadene ved skjøtselstiltakene. Fra samfunnets side framstår det derfor svært lønnsomt å øke nivået på slike skjøtselstiltak for å redusere faren for gress- og krattbranner.

Følsomhetsvurderinger

Som Figur 4 viser overstiger de potensielle gevinstene ved økte skjøstselstiltak kostnadene av disse i alle scenariene med god margin. Siden estimatene for gevinster og kostnader er basert på et begrenset antall indikatorer er det viktig å undersøke om denne konklusjonen ville endret seg dersom vi hadde hatt mer informasjon.

Kostnadsanslagene for de ulike nivåene på tiltakene er basert på en enkeltstående ordning: Utvalgte kulturlandskap i landbruket. Denne ordningen ble valgt fordi årsrapportene ga lett tilgjengelig og relativt detaljerte regnskap. Det er mulig at dette er en atypisk ordning ved at den tiltrekker seg bøndene/grunneierne som er spesielt opptatt av å ivareta kulturlandskapet og gamle beitetradisjoner. Dersom dette er tilfelle, innebærer det at en må gi en større kompensasjon til bønder/grunneiere som velger å ikke delta i ordningen for at de skal være villige til å øke skjøtselsaktiviteten i sine områder. Det er også noe uklart hva som inngår i de enkelte postene som omhandler istandsetting og skjøtsel av kystlyngheier. Dette kan medføre at kostnadsanslaget for tiltaksnivå 1 og 2 og for alle nivåene på den prosentvise økningen av omfang er underestimerte. På den andre siden er det grunn til å tro at tiltaksnivå 3 inneholder flere elementer enn de det vil være aktuelt å inkludere i en ordning som kun omfatter kystlyngheier. I tillegg er dette en relativt ny ordning med de oppstartskostnadene det medfører. Det er derfor grunn til å tro at kostnadene ved en ordning for å øke hevden på norske kystlyngheier vil ligge et sted mellom kostnadene inkludert i tiltaksnivå 1 og 3 i de ulike scenariene. Vi kan derfor tolke disse nivåene som et mulig utfallsrom for kompensasjonen bøndene/grunneierne trenger for å ønske å øke skjøtselsnivået i kystlyngheiene.

Det er viktig å merke seg at tiltakskostnadene av tilskuddsordningen over de offentlige budsjettene angir hva det offentlige må gi av tilskudd for at bonden/grunneier skal ønske å øke skjøtselen til det ønskede nivået. I nytte-kostnadssammenheng har vi da indirekte tatt hensyn til kostnadene og inntektene for bonden/grunneier av tiltakene inkludert kostnader og gevinster ved økt produksjon. Dette gjør det mulig med en sammenligning av netto kostnader og gevinster utover det som tilfaller bonden/grunneier når vi vurderer lønnsomheten av tiltakene. Det innebærer at det ikke er et stort problem for analysen at vi utelater kostnader og gevinster for bonde/grunneier siden de indirekte er inkludert i tiltakskostnadene for tilskuddsordningen som går over de offentlige budsjettene.

Denne analysen har ikke inkludert tall for endringer i effektivitetstapet for samfunnet som følger av skatteinnkreving, dvs. den marginale skattefinansieringskostnaden eller «marginal cost of public funds» (MCPF), som en økning i nivået på skjøtselstiltakene medfører. Dette beløpet kommer i tillegg til den kompensasjonen bonden/grunneieren krever fordi disse tilskuddsordningene dekkes over skatteseddelen (NOU 2012: 16; Direktoratet for økonomistyring, 2018). Men siden alle kostnadene forbundet med brannslukking og -beredskap også dekkes over skatteseddelen må vi trekke fra effektivitetstapet som unngås ved at disse kostnadene reduseres. Det er grunn til å anta at den relative kostnadsøkningen som dette effektivitetstapet utgjør er tilnærmet det samme i alle offentlige formål. Det gjør at det relative forholdet mellom kostnader og gevinster av økte skjøtselstiltak kan antas å være tilnærmet uendret selv om vi inkluderer dette effektivitetstapet. Det er derfor ingen grunn til å tro at det å utelate dette effektivitetstapet vil påvirke konklusjonene fra analysen nevneverdig.

De største usikkerhetene i denne analysen er knyttet til gevinstanslagene, i hovedsak fordi vi mangler informasjon om flere store potensielle gevinster. Verdien av gevinstene er derfor underestimerte. Den kanskje største komponenten her er redusert bruk av slukningshelikoptre og -mannskaper som ikke er tilknyttet brannvesenet (sivilforsvaret, forsvaret, frivillige). I tillegg mangler vi informasjon om gevinster av økt skjøtsel for naturmangfold, rekreasjonsaktiviteter og partikkel- og klimagassutslipp – både direkte og indirekte effekter. Klimagassutslipp fra husdyrproduksjon er imidlertid heller ikke inkludert. Vi har heller ikke tatt hensyn til at omfanget av skog-, utmarks- og bygningsbranner, og dermed også at skadeomfanget av slike branner, kan reduseres ved økt skjøtsel av kystlynghei. Vi vet imidlertid fra den økonometriske analysen at gress- og krattbranner kan forårsake skog- og utmarksbranner (Halvorsen og Grimsrud, 2021). Vi vet også fra andre storbranner i kystlynghei (bla. storbrannen på Flatanger) at slike branner lett sprer seg til nærliggende bebyggelse. I slike tilfeller vil reduksjonen i forventede skadekostnader som følge av redusert fare for branntilløp øke betraktelig. Dette til sammen gjør at anslagene for gevinstene for samfunnet trolig er betydelig høyere enn det som er indikert i denne analysen. Vi har også kun beregnet reduksjonen i merkostnaden ved store branner. Dersom en slik reduksjon i forventet antall branner i inn- og utmark kan medføre at brannvesenet og slukningshelikoptertjenesten kan holde en lavere generell beredskap, vil det komme i tillegg til de gevinstene som er nevnt over.

I tillegg til usikkerhet knyttet til kostnads- og gevinstanslagene, vil det alltid være usikkerhet forbundet med beregningen av forventet reduksjon i antall branner. Denne usikkerheten reduseres betraktelig ved at vi har informasjon om både brannår og mer normale og nedbørsrike år i datamaterialet, samt at vi har informasjon på relativt korte tidsintervaller for hele landet. Det gjør at vi får mange observasjoner med stor variasjon i forklaringsvariablene både for kommuner med og uten kystlynghei. Vi kan dermed identifisere og skille ut effektene av landskapstypen kystlynghei og skjøtselsnivå fra andre effekter som værforhold og bruk av områdene. Alt dette er med på å redusere usikkerheten i regresjonsanalysen.

Vi har også valgt å predikere reduksjonen i forventet antall branner i gjennomsnittspunktet for alle andre variabler. Det innebærer at vi ser på en periode hvor det ikke er spesielt høy brannfare ved at det er gjennomsnittlig fuktig, varmt, osv. Forventet reduksjon i antall branner som følge av økt skjøtsel vil imidlertid være størst i varme, tørre og vindfulle år. På den andre siden vil den også være lavere når været er fuktig og kaldt. Dersom man forventer at klimaet er i endring, og at denne utviklingen går mot et klima som øker brannfaren, vil dette trolig øke lønnsomheten av slik tiltak. Uavhengig av slike usikkerhetsmomenter er gevinstene så store per brann unngått, at det er liten grunn til å tro at disse usikkerhetene vil kunne endre konklusjonene fra analysen.

Konkluderende betraktninger

Dårlig skjøttede kystlyngheier er svært brannfarlige, men man har ikke tidligere hatt tall for hvor mye denne brannfaren kan reduseres ved økt skjøtsel. Her undersøker vi statistisk betydningen av skjøtselsnivået har for brannfaren og foretar en vurdering av samfunnsøkonomien av tiltak som øker skjøtselsnivået.

Den statistiske analysen viser at værforhold er den viktigste driveren for denne typen branner. Mangel på nedbør over en lengre periode i kombinasjon med høye temperaturer og sterk vind er en av de største risikofaktorene for brann i inn- og utmark. Videre finner vi at naturtypen kystlynghei er spesielt brannfarlig og at brannfaren øker med graden av mangel på skjøtsel, gjengroing, og friluftsaktiviteter/menneskelig aktivitet i området. Vi finner også en betydelig spredningsfare fra gress- og krattbranner til skog- og utmarksbranner, og at denne spredningsfaren er høyere dersom gress- og krattbrannene oppstår i kystlynghei.

Økt skjøtsel av kystlynghei reduserer brannfaren betraktelig uansett værforhold. Årsaken er at velskjøttede lyngheier er lite brannfarlige. Av de skjøtselstiltakene vi har sett på, finner vi at det å ha en skjøtsels- og forvaltningsplan er det viktigste, men at det også er noe å hente når det gjelder å redusere brannfare gjennom å drive heia aktivt og bruke den til beite.

Sammenligningen av samfunnets kostnader og gevinster av å øke skjøtselsnivået i norske kystlyngheier viser at slike tiltak vil være svært lønnsomme. Selv om analysen mangler en del informasjon, mener vi at vi kan trekke relativt robuste konklusjoner fordi usikkerheten trekker i retning av økt lønnsomhet for samfunnet av økt skjøtsel.

Et viktig spørsmål er, hvis skjøtsel er så lønnsomt for samfunnet hvorfor er ikke disse tiltakene allerede gjennomført? Det kan virke som en selvmotsigelse at dette skal være så lønnsomt og at ingen ønsker å gjøre noe med det. Årsaken er trolig kompleks, men vi vil peke på noen sentrale faktorer. For det første er det bonden/grunneier som må gjennomføre tiltakene. Det er grunn til å tro at dette ikke er lønnsomt for eierne siden de trenger tilskudd fra staten for å ønske å drive kystlyngheiene aktivt. Hovedtyngden av gevinstene av økte skjøtselstiltak tilfaller ikke eierne, men de må bære alle kostnadene ved å utføre tiltakene. Et videre spørsmål blir da hvorfor det offentlige ikke satt i verk tilstrekkelig med tilskuddsordninger for å sikre at tiltakene blir utført når de har mest å tjene på dette? Svaret ligger trolig i at det offentlige ikke er en enhet og at kostnader og gevinster tilfaller ulike etater på ulike administrative nivåer. De potensielt største gevinstene kommer som redusert ressursbruk til brannslukking og vil være en blanding av mange ulike kommunale og sentrale ressurser. Miljøvernmyndighetene har allerede tatt initiativ til et samarbeid med Landbruksmyndighetene og laget ordninger med «Utvalgte kulturlandskap i landbruket» og andre tiltak for å sikre naturmangfold. Men nivået på tiltakene blir ikke omfattende nok når en etat kun ser på gevinster og kostnader for sitt ansvarsområde. Så selv om Miljøvernmyndighetenes satsing hjelper, er satsingen på langt nær tilstrekkelig for å sikre alle samfunnets gevinster ved slike tiltak. For å få til dette kreves det med andre ord en koordinering på tvers av flere ulike departementer/etater.

For at noen skal ta initiativ til en slik innsats må det sannsynliggjøres at det er tilstrekkelige gevinster å hente for samfunnet som helhet. Det avhenger både av hvor mye det er å spare for samfunnet for hver brann en kan forhindre, samt at man har en forventning om hvor mange branner man kan unngå ved å øke nivået på skjøtselstiltakene. En har tidligere ikke hatt informasjon om hvordan brannfaren i kystlyngheier endres med ulike typer skjøtselstiltak. Vi håper derfor at denne analysen kan øke sannsynligheten for en samordnet offentlig vurdering over flere etater slik at en får det nødvendige beslutningsgrunnlaget til å vurdere en økt innsats på dette feltet.

Fotnoter:

1. Arbeidet er finansiert av forskningsrådsprosjektene LANDPRESS 255090, HIDDENCOSTS 268243 og LANDWELL 315990. Vi vil også takke Samfunnsøkonomens konsulent og redaktør Rune Jansen Hagen for svært nyttige kommentarer som betraktelig forbedret artikkelen. ↩︎
2. Landskapsbrann referer til alle typer branner i kultur- og naturlandskap. Vi bruker utmarksbrann og landskapsbrann synonymt. ↩︎
3. Med kystlynghei menes heipregete og i hovedsak trebare områder i et oseanisk klima, dominert av dvergbusker, særlig røsslyng (Calluna vulgaris), formet gjennom rydding av kratt og skog, og betinget av langvarig hevd med beite, lyngbrenning og stedvis lyngslått. ↩︎
4. Ny versjon av denne rødlisten kom i 2018: https://www.artsdatabanken.no/rodlistefornaturtyper. ↩︎
5. Brenning innebærer at man svir av det øverste laget med tørr og død vegetasjon, men hvor man unngår at brannen skader røtter og frøbanken i jordsmonnet. Dette gjøres ved at man kontrollerer brannen og slukker fortløpende før den blir for intens. Denne teknikken for brenning omtales ofte som sviing. ↩︎
6. Publiseringsåret for Naturbase er 2015. ↩︎
7. Offentlig tilgjengelig informasjon på https://www.brannstatistikk.no/bris-ui/. ↩︎
8. Værdataene aggregeres først over døgnet for alle værstasjonene i kommunen, deretter over alle værstasjoner i kommunen og til ukenivå. Summer er beregnet for nedbør over tid, mens temperaturen aggregeres som gjennomsnitt. Koblingen til brannutrykningene er gjort etter kommunenummer, år og ukenummer. ↩︎
9. Det er mange værstasjoner som ikke måler alle tre værvariablene, og ofte faller målingene fra en værstasjon bort i en periode. Det innebærer at vi mangler verdier for flere av værvariablene for enkelte kommuner i enkelte uker. I slike tilfeller erstattes disse manglende verdiene med beregnede gjennomsnittsverdier over alle kommunene i et fylke. ↩︎
10. Det er viktig å være oppmerksom på at disse tallene er aggregert over alle værstasjonene i en kommune. Spesielt er dette viktig for å forstå variabler som beskriver nedbør, som summeres for alle stasjoner i kommunen. Det innebærer at store kommuner med mange værstasjoner «telles» flere ganger. Det kan sees f.eks. på maksimumsverdien på antallet døgn sist uke uten nedbør, som har en større verdi enn 7. Dette vil kunne oppstå dersom en kommune har flere værstasjoner som måler nedbør. Det gjør tallene litt vanskeligere å tolke, men det beholder mer av variasjonen i dataene enn om vi hadde tatt gjennomsnittet over værstasjonene i kommunen (og ikke summen). Dette fordi det kan regne i noen deler av kommunen mens det er tørt i andre deler. Årsaken til vi valgte denne måten å aggregere variabelen på var at den gav høyest signifikans i estimeringene. ↩︎
11. Vi har også estimerte utrykninger til skog- og utmarksbranner på grunn av spredningsfaren mellom arealer. Disse resultatene er vist i Halvorsen og Grimsrud (2021). ↩︎
12. Grad av tilgjengelighet til et kartlagt friluftsområde avgjøres av mange faktorer som allemannsretten, fysisk tilrettelegging, transport, informasjon mv. Tilgjengeligheten til et område vurderes på en skala fra 1–5 på registreringstidspunktet, og er informasjon som ligger registrert i kartlaget. Med god tilgjengelighet menes her gjennomsnittlig andel av kartlagte friluftsområder i en kommune som overlapper eller ligger nær kystlynghei (1 km) som har fått de to høyeste skårene på skalaen. ↩︎
13. Legg merke til at en høy verdi på variabelen for brukerfrekvensen indikerer lav brukerfrekvens. ↩︎
14. Etter en kraftig vegetasjonsbrann har en observert at den nye vegetasjonen er dominert av uønskede/fremmede arter. ↩︎
15. KOSTRA står for Kommune-Stat-Rapportering og gir styringsinformasjon om ressursinnsatsen, prioriteringer og måloppnåelse i kommuner, bydeler og fylkeskommuner. Det finnes tall om f.eks. pleie- og omsorgstjenester, barnehagedekning og saksbehandlingstid, og man kan sammenligne kommuner med hverandre, med regionale inndelinger og med landsgjennomsnittet. ↩︎
16. Mer nøyaktig 1 080 millioner 2019-kroner. ↩︎
17. Hvorvidt denne forutsetningen stemmer eller ikke tar ikke vi stilling til i denne analysen, men det vil være et naturlig spørsmål å ta opp i forbindelse med en utvidet analyse på et senere tidspunkt. ↩︎
18. Dette er inndelingen i årsrapporten fra 2019. ↩︎
19. Implisitt forutsetter vi her at kystlyngheiområder er gjennomsnittlige med hensyn til disse kostnadskomponentene, også med hensyn til andelen beitedyr per område. ↩︎
20. Denne posten inneholder kostnader til skilting, profilering, lokale arrangementer, erfaringsformidling, deltagelse på arrangementer, tiltak rettet mot tidsskrifter og media, brosjyrer, bøker, nettsider og annen formidling. ↩︎
21. Disse gjelder tiltak som «Istandsetting og skjøtsel av automatisk freda kulturminner», «Istandsetting og vedlikehold av bygninger», «Istandsetting og vedlikehold av steingjerder og skigarder», «Istandsetting og vedlikehold av andre kulturminner», «Istandsetting av Utvalgt naturtype – slåttemark», «Istandsetting av andre arealer med særskilte biologiske verdier (trua og prioriterte arter», «Utvalgte og trua naturtyper eller naturtyper spesielt viktige for biologisk mangfold», «Skjøtsel av andre arealer med særskilte biologiske verdier (trua og prioriterte arter)», «Utvalgte og trua naturtyper eller naturtyper spesielt viktige for biologisk mangfold)», «Fjerning av fremmede arter», «Næringsutviklingstiltak», «Drift av seter», «Turstier og veier», «Maskiner og utstyr», «Ryddeaksjoner, avfallsinnsamling mv.», «Investeringer i driftsbygning» og «Lokale kurs og kompetansetiltak». Ikke alle disse tiltakene er like relevante for kystlyngheier, som f.eks. seterdrift, men vi antar at det kan være tilsvarende problemstillinger knyttet til kystlyngheier og at det derfor er naturlig å inkludere disse som en første approksimasjon til slike tiltak. ↩︎
22. For mer informasjon om hvordan dette gjøres, se Halvorsen og Grimsrud (2021). ↩︎
23. Beregningene er beskrevet i mer detalj i Halvorsen og Grimsrud (2021). ↩︎