Nasjonalbudsjettet 2023 og konjunkturene

De økonomiske utfordringene fra Covids siste fase som pandemi, som flaskehalser i transportsektoren og andre problemer med verdikjeder, og få ikke-bosatte arbeidsinnvandrere, er blitt kraftig forsterket av Russlands reduksjon av gass-eksporten til Europa med ekstremt høye priser på gass og elektrisitet som resultat. Også andre råvarepriser har vært høye, og dette har satt i gang eller forsterket prosesser med høy inflasjon over hele verden. Frykt for at dette trigger lønns-prisspiraler som får inflasjonen til å «bite seg fast», har fått sentralbankene til å svare med kraftige renteøkninger.

Dagens konjunktursituasjon

Mange indikatorer kan si noe om konjunktursituasjonen i Norge. Figur 1 viser den fiske- og kraftkorrigerte BNP-utviklingen for Fastlands-Norge som går fram til august. Der har utviklingen siden i fjor høst vært lite imponerende og med denne som konjunkturindikator er situasjonen svakere enn rett før pandemien – dersom vi legger til grunn en trendvekst på minst 1,4 prosent (den rødstiplede trendlinja).

Jeg vil heller ikke ta den høye inflasjonen til inntekt for høy lønnsvekst og gode norske konjunkturer. Den høye prisstigningen er først og fremst et resultat av internasjonale forhold samt svakere krone. Økte priser på energi og andre råvarer samt kostnader knyttet til problemer med ulike verdikjeder veltes over i norske priser. Til tross for et hett arbeidsmarked er det så langt lite spor av høy norsk lønnsvekst i inflasjonstallene.

Den registrerte arbeidsledigheten – som Figur 2 viser – viser derimot et sterkt press i arbeidsmarkedet, med rekordlav ledighet, klart lavere enn før pandemien. Det er også fremdeles et stort antall ledige stillinger. Situasjonen i arbeidsmarkedet vitner om konjunkturmessig ubalanse, og altså at norsk økonomi «i dag» er i en høykonjunktur som med fordel kan tas ned.

Prognosene

Gjennom sensommeren og nå i starten av høsten har det skjedd mye, som i liten grad reflekteres i Nasjonalbudsjettet (NB23). Inflasjonen i Norge og internasjonalt har tatt seg klart opp og sentralbankene har blitt svært aggressive i rentesettingen. Virkningen av kontraktiv pengepolitikk i mange land forsterkes gjennom handel, og utsiktene for den internasjonale økonomiske utviklingen er svekket ifølge OECD og IMF.

Et nærliggende spørsmål er derfor om eksporten er anslått for høyt, og prisveksten for lavt i Nasjonalbudsjettet. Det siste svarer budsjettet nærmest eksplisitt ja på. Prisprognosene i NB23 er langt lavere enn de siste fra Norges Bank og SSB. Isolert sett senker en høyrere prisvekst realinntektsnivået i husholdninger og kommuner, og dermed også deres etterspørsel. Investeringene i næringslivet rammes også av høy kostnadsvekst – men også av et samlet svakere konjunkturbilde – og kan derfor også være anslått for høyt.

Også mer spesifikke konjunkturindikatorer peker i retning av nedgang. Boliglånsetterspørselen meldes å gå kraftig ned, mens ulike stemningsrapporter viser utstakt pessimisme i husholdninger og bedrifter.

De makroøkonomiske anslagene i Nasjonalbudsjettet virker altså for optimistiske. Arbeidsledigheten øker bare helt marginalt fra det svært lave nivået i september og langt mindre enn andres prognoser. Dette henger selvsagt sammen med at også timeverkssanslaget for 2023 er klart høyere enn andres anslag, jf. Figur 3.

Statsbudsjettet 2023

Statsbudsjettet for 2023 karakteriseres som et stramt budsjett. Oljepengebruken reduseres tilsvarende 0,6 prosentpoeng av trend-BNP for fastlandet. Innstrammingen er først og fremst i form av økte skatter og avgifter, men det foreslås også nye satsinger som i noen grad finansieres med kutt andre steder. Det er derfor mange som med rette føler at budsjettet er innstrammende. I tillegg vil et høyere prisnivå i 2022 enn lagt til grunn virke innstrammende der budsjettet baseres på en gitt realvekst i 2023 og ikke tar hensyn til det forhøyde kostnadsnivået.

Beregninger presentert i NB23 indikerer imidlertid at budsjettet ikke virker innstrammende på økonomien. Dette henger i stor grad sammen med at innstrammingseffekten av skatteskjerpelser normalt er liten på kort sikt, men øker over tid. Offentlig ressursbruk virker derimot mer umiddelbart på økonomien. I tillegg vil en økt skattlegging av folk med høyere inntekter redusere konsumet mindre enn skattelette til folk med lavere inntekter.

I en situasjon med mange store endringer, og hvor spesielt kostnadsprognosene budsjettet bygger på trolig er feil, må dette beregningsresultatet imidlertid tas med en del klyper salt.

Hvis man skal tro grunnrentenæringer som det foreslås å skatte hardere, vil de som følge av forslaget kutte planlagte investeringer kraftig. Grunnrentebeskatning skal ikke ha slike effekter, men hvis den nøyaktige utformingen ikke oppfattes som korrekt eller aktørene har en atferd som kan betraktes som irrasjonell, kan en få slike effekter likevel. Med det midlertidige høyprisbidraget som foreslås på kraft, vil marginalskatten på produksjon av fornybar energi bli høyere enn på olje og gass, og dermed gi svake insentiver til investeringer.

Med et høyere kostnadsnivå enn lagt til grunn, vil etterspørselen som følger av de foreslåtte utgiftsbevilgningene bli mindre enn lagt til grunn. Og for kommunesektoren kan etterspørselen også komme til å utvikle seg svakere fordi skatteinngangen kan bli svakere enn forutsatt som følge av at sysselsettingen er overvurdert. Dermed kan budsjettet vise seg å bli langt strammere enn lagt til grunn, samtidig som behovet for innstramming ikke bare kan bli mindre, men kanskje også snu til behov for stimulans.

Budsjettet og kommuneøkonomien

Inntektsbegrepene som knyttes til kommuneøkonomien er ikke enkle, og den makroøkonomiske styringen av dem er slett ikke rett fram.¹ Det makroøkonomiske inntektsbegrepet det legges klart størst vekt på i budsjettsammenheng er «frie inntekter». Disse inntektene er ikke «veldig frie», og skal dekke en rekke lovbestemte oppgaver og krav. De frie inntektene omfatter rammeoverføringer og skatteinntekter.

RNB som springbrett

Revidert nasjonalbudsjett (RNB) for året før budsjettåret har en sentral plass, sammen med Kommuneproposisjonen (KomProp) som kommer samtidig. For å lette budsjettarbeidet og planleggingen i kommuner og fylker signaliserer regjeringen i KomProp hvor mye de frie inntektene reelt kan ventes å øke i det kommende året. Rosinen i pølsa er at denne økningen skal regnes fra anslaget i RNB på det nominelle inntektsnivået inneværende år. Når man kommer til Nasjonalbudsjettet på høsten holdes det fast i at veksten regnes fra inntektsnivået i RNB, og altså IKKE det oppdaterte anslaget for inntektsnivået i Nasjonalbudsjettet.²

Handlingsrom og demografikostnader

I vår ble det signalisert at kommunesektoren ville få en reell økning i de frie inntektene i 2023 på mellom 1,8 og 2,3 mrd. kroner. Samtidig hadde man et anslag om at kostnadene som følge av endringer i befolkningens størrelse og sammensetning («demografikostnader») ville øke med 1,4 mrd. kroner. Det ville dermed bli et handlingsrom på mellom 0,4–0,9 mrd. kroner.

Dette «rommet» vil for eksempel kunne fylles av underfinansierte statlige reformer, mer enn minimumsinnsats mot klimautslipp og forurensning, at kostnadene knyttet til helse- og omsorg for yngre gjerne øker mer enn det «demografikostnadsberegningene» indikerer. Men også alle andre forhold som ulike typer investeringer for å stå bedre rustet til aldringen av befolkningen, eller rett og slett å få råd til å følge de statlig pålagte oppgavene til punkt og prikke. Skulle det bli noe «til overs» settes de av i disposisjonsfond, og kan brukes som egenkapital ved investeringer og være en buffer for uventede kostnader.

I forslaget til statsbudsjett fikk kommunesektoren en «gladmelding» om at det ble lagt opp til 300 millioner kroner større realøkning i frie inntekter, enn øvre delen av det signaliserte intervallet for inntektsveksten. Den første malurten i begeret kom fra demografisiden. Beregninger av ekstrakostnadene knyttet til de demografiske endringene basert på nye befolkningsframskrivinger fra SSB som kom etter RNB, er nå 1,2 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i RNB. Løftet i realveksten i frie inntekter var akkurat så stort at inntektsveksten dekker de økte demografikostnadene. Det ble altså ikke noe av «handlingsrommet». Tilstrømming av ukrainske flyktninger blir større enn det også de nye beregningene anslo slik at handlingsrommet, med beregningsmetoden i NB23, blir negativt. Realitetene for kommunesektoren er imidlertid mye verre enn det også.

Kostnadssprekk

Ved fremleggelsen av budsjettet ble det også klart at kostnadsveksten kommunesektoren står overfor ble kraftig undervurdert i RNB. Kostnadsveksten målt med den kommunale deflatoren der lønnskostnader har en vekt på knappe 60 prosent og priser på varer og tjenester har en vekt på noe over 40 prosent, ble i mai anslått til 3,7 prosent i 2022. I NB23 ble anslaget revidert opp til 5,3 prosent. Effekten av denne oppjusteringen er isolert sett at realverdien av frie inntekter i 2022, men også i 2023, blir redusert med vel 7 mrd. kroner.

«Nyoppdagede» skatteinntekter i 2022 bidrar sammen med et midlertidig inntektsbidrag i RNB³ på til sammen 4,3 mrd. kroner til at kostnadssprekken ikke er så bekymringsfull for 2022. Store merkostnader i første halvår i 2022 som følge av håndteringen av koronapandemien som foreløpig ikke er kompensert, bidrar likevel sammen med den høye kostnadsveksten til at kommunene venter svake driftsresultater i 2022. For neste år er utsiktene langt svakere og det ligger slett ikke an til en ny merskattevekst. Snarere tvert imot, jf. vurderingene av at prognosene er for optimistiske.

Men det kan bli enda verre. Det virker sannsynlig at også det nye anslaget for kommunal deflator undervurderer kostnadsveksten. KPI-veksten for 2022 virker være undervurdert og i Eika (2022) anslås kostnadsveksten i år 1,0 prosentpoeng høyere enn anslaget i NB23, noe som vil redusere realverdien av frie inntekter med ytterligere 4–5 mrd. kroner. Også i NB22, ble veksten i den kommunale deflatoren samme år (2021) undervurdert med 1,0 prosentpoeng, og noe mer enn anslaget i Eika og Aasdalen (2022).

Relativt optimistiske anslag for KPI-veksten også i 2023, kan tyde på at veksten i den kommunale deflatoren også undervurderes til neste år. En eventuell undervurdering gir isolert sett lavere nominelle inntektsrammer enn det som skal til for å gi den planlagte realutviklingen i frie inntekter. Her er imidlertid usikkerheten stor og fall i enkelte råvarepriser kan for eksempel bidra til lavere byggekostnader. Den største usikkerheten er likevel knyttet til elektrisitetsprisen, hvor endringene opp og ned kan bli veldig store.

Etter alt dette kan vi si følgende om utviklingen i realverdien av frie inntekter fratrukket demografikostnader i 2023 slik de fremstår nå: Sammenliknet med det kommunesektoren ble «lovet» i våres innebærer budsjettet en reduksjon på 7–8 mrd. kroner. For optimistiske prognoser for flyktningtilstrømming, realøkonomi og kostnadsvekst vil trolig bidra til at det blir betydelig verre.

Inntekter utenfor kommuneopplegget

Alt er imidlertid ikke helt begredelig når det gjelder kommuneøkonomien for tiden. For det første er det mange kommuner som kom inn i 2022 med gode økonomiske resultater. Mange år på rad med høyere skatteinngang enn lagt til grunn har mer enn kompensert for at den kommunale deflatoren også tidligere har hatt en tendens til å bli undervurdert. Dette har medført at en god del kommuner har betydelige disposisjonsfond.

For å finne lyspunkter i år og neste år, men også nye deppe-punkter, må man gå utenfor det såkalte «kommuneopplegget» samt til noen inntekter som betraktes som øremerkede tilskudd. Dette er andre og nokså «frie» inntekter, som normalt ikke diskuteres i særlig grad i budsjettet. Men i år har de så absolutt vært i skuddet. Dette dreier seg i hovedsak om avgifter knyttet til utnyttelse av lokale naturressurser samt finansinntekter og utgifter.

Store forskjeller

Vertskommunene for vann- og vindkraft på land samt havbruk i sjø har inntekter i form av ulike avgifter. Spesielt konsesjonskraft har et potensiale for å gi svært store inntekter til vertskommuner som ligger i høyprisområdene i 2022 og 2023. Kommunene har krav på en viss mengde kraft, som kan benyttes relativt fritt og for eksempel selges til spotpris, noe som nå vil gi store inntekter. De kan imidlertid også ha prissikret seg, og dermed gått glipp av store inntekter. Tre mrd. kroner av disse inntektene er riktignok foreslått dratt inn i 2023. Dette vil naturligvis være en strek i regningen for dem det gjelder. Dette er inntekter som kommunen trolig har «sett» ville komme og hvis bruk har kunnet vært planlagt. Men det er tross alt anslått at disse inntektene i hvert av årene 2022 og 2023 blir rundt 8 mrd. kroner mer enn tilsvarende inntekter i 2021, så det vil være mye igjen.

En del kommuner sitter på store aksjeposter, og for det meste gjelder det eierskap til kraftselskaper. Utbyttebetalingene fra kraftselskapene vil kunne bli veldig store, både i år og neste år, basert på store overskudd i driften i 2021 og 2022. Men også her kommer budsjettet med betydelig malurt i begeret. Økt grunnrenteskatt og en egen høyprisavgift vil inndra mye av de forventede høye utbytteinntektene til eier-kommunene. Også disse inntektene har nok kommunene det gjelder i stor grad innrettet seg etter, slik at forslaget må innebære kutt i tidligere planer.

De aller fleste kommuner har gjeld, og fra 2021 til 2023 kan rentebetalingene øke med 8 mrd. kroner hvis Norges Bank treffer i sine pengemarkedsprognoser og kommunesektoren samlet sett ikke får noen drahjelp fra fastrentelån. Det er store forskjeller i gjeldsbelastningen mellom kommuner og tilpasningen med hensyn til rentesikring er ulik.

Nord for Sognefjorden og Dovre er alt omvendt når det gjelder kraft: Prisen har stort sett vært lavere enn på samme tid i fjor, så kraftinntektene til kraft-kommuner og eier-kommuner blir beskjedne, mens kostnadene blir langt mindre enn i sør. Gjennomsnittstallene for den kommunale deflatoren skjuler dermed at kostnadsveksten i sør er enda noe høyere, og en god del lavere i nord. Røffe anslag kan indikere en forskjell på rundt 2 prosentpoeng mellom nord og syd.

Det ligger dermed an til at endringene i reelt inntektsnivå blir mye mer forskjellig mellom kommuner enn det normale. Det vil bety større forskjeller i økonomisk handlefrihet mellom kommunene og trolig også nivået på tjenestene. Vurderinger av etterspørselen fra kommunesektoren som ikke tar hensyn til heterogeniteten kan derfor komme til å bomme. Å betrakte kommunesektoren som en helhetlig gruppe vil være mer feil enn noen gang.

Konsekvenser for norsk makroøkonomi

Regjeringer pleier ikke være så opptatt av betydningen for kommuneøkonomien av kostnadsøkninger i året før budsjettåret, selv om den kan være langt større enn den realinntektsveksten det legges opp til i budsjettet. I år forsøker en ikke å skyve dette under teppet, men viser at det er forstått. Kommuneopplegget forsvares ved å peke på at mange kommuner hadde store disposisjonsfond ved utgangen av 2021. Det er nærliggende å tro at det i regjeringen også er argumentert med kommunesektorens høye inntekter knyttet til kraft.

Men det er altså ikke alle kommuner som har store disposisjonsfond, store inntekter fra konsesjonskraft eller utbytte fra kraftselskap. Noen har bare svært høye kostnader og nå også økte renteutgifter. Disposisjonsfond bør ikke brukes til å finansiere løpende drift og også store disposisjonsfond kan bli brukt opp. Kommuner med liten økonomisk handlefrihet må i hvert fall kutte ned på investeringene og i noen grad også på tjenestetilbudet. Dette vil i sin tur bidra til en ytterligere svekkelse av norsk økonomi. Leting etter tiltak som raskt kan få opp aktiviteten i økonomien kan fort bli en prioritert oppgave. Og der stiller kommunesektoren sterkt.

Fotnoter:

1. Se Eika og Aasdalen (2021) for en litt mer utførlig gjennomgang av dette. ↩︎
2. Det innebærer at eventuell merskattevekst etter RNB ikke i seg selv hever inntektsnivået framover, noe som er rimelig. Men det betyr også at oppdaterte forutsetninger om prisnivået året før budsjettåret, ikke påvirker det nominelle inntektsnivået framover. Det virker mindre rimelig, men Stortinget kan selvsagt kompensere for dette ved å øke inntektsrammen ut over det som ble signalisert i KomProp. Det er imidlertid ingen signaler om det nå. ↩︎
3. I vårens RNB ble skatteanslaget for 2022 hevet med 21 mrd. kroner. Det ble anslått at mellom 14 og 16 av disse hadde sammenheng med svært høye skattemotiverte utbyttebetalinger til personlige skatteytere i 2021. Normal praksis er at kommunesektoren får beholde disse inntektene og at det bidrar til å heve utgangspunktet for inntektsveksten i 2023. Stortinget vedtok blant annet pga. beløpets størrelse å trekke inn 14 mrd. kroner, men at sektoren «midlertidig» fikk beholde 1,9 mrd. kroner av dem i 2022. At det er «midlertidig betyr at det skal trekkes fra de frie inntektene i 2022 når en skal regne ut nivået på frie inntekter i 2023. ↩︎