Innføring og utforming av grunnrenteskatt

De fleste er enige i at høye overskuddsskatter i kraft- og petroleumsnæringene har tjent Norge godt. Grunnrentebeskatning i disse to sektorene har vært avgjørende for å sikre at overskuddet fra bruk av landets naturressurser har kommet fellesskapet til gode. Samtidig har grunnrenteskatten vært utformet med mål om å påvirke investerings- og driftsbeslutninger i minst mulig grad, og dette har sikret størst mulig samfunnsøkonomisk overskudd til tross for høy skattlegging.

Til tross for bred (politisk) oppslutning rundt grunnrenteskatt i disse næringene ble det stor oppstandelse da regjeringen i Statsbudsjettet for 2023 foreslo å innføre en grunnrenteskatt for havbruksnæringen. Grunnrenteskatt var dermed allerede et hett debattema da Skatteutvalget la frem sin rapport den 19. desember. I denne kommentaren går vi nærmere inn på noen av problemstillingene rundt grunnrenteskatt som Skatteutvalget i større eller mindre grad diskuterer, og som er relevante for det siste halvårets debatt rundt innføring av grunnrenteskatt i havbruksnæringen.

Stedbundne næringer som utnytter naturressurser kan skattlegges høyere enn andre næringer. Både fordi de typisk gir et ekstraordinært overskudd (renprofitt) og fordi de er nettopp stedbundne, slik at aktiviteten dermed ikke uten videre kan flyttes til andre land. Dette er utgangspunktet for Skatteutvalgets anbefaling om innføring av grunnrenteskatt i havbruksnæringen, slik regjeringen foreslo høsten 2022, og videre i andre naturressursbaserte næringer der det hentes ut grunnrente. Utvalget gir en grundig gjennomgang av beregnet grunnrente i viktige naturressursbaserte næringer, deriblant petroleum, havbruk og vind- og vannkraft. I tillegg gir utvalget en oversikt over noen av de sentrale spørsmålene knyttet til innføring og utforming av grunnrentebeskatning.

Ved utforming av skatten må en vurdere om skatten skal utformes som en kontantstrømskatt eller som en periodisert skatt. I en kontantstrømskatt kommer alle kostnader til fradrag i skattegrunnlaget det året de inntreffer, mens investeringskostnader i en periodisert skatt kommer til fradrag over en kortere eller lengre periode etter at de er gjennomført. Både kraftskatten og petroleumsskatten har blitt lagt om i løpet av de siste årene fra å være periodiserte særskatter på overskudd til at den årlige kontantstrømmen skattlegges. Disse omleggingene ser ut til å ha lagt føringer for forslaget til utforming av grunnrenteskatt for havbruk, og vil kunne gjøre det samme dersom det foreslås å innføre grunnrenteskatter i andre næringer. Det er dermed aktuelt å diskutere noen prinsipielle forskjeller mellom de to måtene å beskatte overskudd på. Særlig vil vi sette søkelys på hvordan usikkerhet om fremtidig skattesats kan slå forskjellig ut for skattens nøytralitetsegenskaper avhengig av hvordan den er utformet, slik Skatteutvalget også er inne på i sin utredning.¹

Videre vil vi i forlengelsen av diskusjonen av fremtidig skattesats forsøke å illustrere effektivitetstapet som kan oppstå i andre næringer dersom skatten innføres etter at det allerede er gjort betydelige investeringer, slik som i havbruk. Slike dynamiske effekter er blitt fremhevet av flere som en utfordring ved innføring av grunnrenteskatt i havbruk, blant annet av Henriksen, Moen og Natvik i sitt høringssvar til NOU 2019: 18 og Harding og Mogstad (2022). Vi vil forsøke å illustrere at størrelsene på disse effektene blant annet avhenger av om skatten er utformet som en kontantstrømskatt eller en periodisert skatt, og av hvorvidt investorer forventer at skatten kun innføres dersom næringen viser seg å høste betydelige overskudd. Som også Skatteutvalget er inne på, vil negative effektivitetseffekter som følge av forventninger om en mulig fremtidig skatt avhenge av hvilken utforming som velges når grunnrenteskatter innføres sent.

Vi begynner med å presentere en svært enkel modell for å illustrere hvordan næringsaktørers beslutninger påvirkes av innføring av særskatt på overskudd i en stedbunden næring der det finnes renprofitt. Ved hjelp av modellen viser vi hvordan innføringen og utformingen av særskatten potensielt kan påvirke aktørers beslutninger både innad i sektoren som skattlegges og i andre sektorer.

Alternative måter å utforme grunnrenteskatten

La oss se på aktivitet over to tidsperioder i en næring der det kan finnes renprofitt, for eksempel som konsekvens av eksklusiv rett til utnyttelse av en knapp ressurs. For enkelhets skyld ser vi på et prosjekt der alle investeringer, gitt ved I, gjøres i den første perioden, mens alle inntekter, gitt ved Y, kommer i den andre perioden. Vi ser helt bort ifra systematisk risiko knyttet til selskapets kontantstrøm, og lar dermed avkastningskravet, representert ved renten r, reflektere avkastningen av kapital i alternativ anvendelse uten systematisk risiko. Fra investeringstidspunktet blir da netto nåverdi av kontantstrømmen, angitt ved R, fra prosjektet:  R=-I+Y/(1+r). Når denne nåverdien er høyere enn null, er det renprofitt i prosjektet. Vi antar at alle investeringer med svakt positiv renprofitt gjennomføres.

For å fremheve utvalgte poenger nedenfor, ser vi bort ifra investeringer som ikke er kvantifiserbare eller fratrekkbare i skattesystemet. Vi ser også bort ifra andre skatter som en investor eller en bedrift kan pålegges, inkludert den ordinære selskapsskatten.

Kontantstrømskatt

Anta nå at det innføres en overskuddsskatt,  τ, i sektoren. Med en kontantstrømskatt endres kontantstrømmen fra investeringen ved at investor får refundert en andel av investeringen lik skattesatsen, og må betale en tilsvarende andel av inntekten i skatt i prosjektets andre periode. Staten går altså i praksis inn som medinvestor i prosjektet. Nåverdi for prosjektet etter skatt vil være gitt ved:

$R^{ks}=–\left(1–\tau \right)I+\frac{1}{1+r} \left(1–\tau \right)Y=\left(1–\tau \right)R$     (1)

der $R^{ks}$ er kontantstrømmen etter skatt. Vi ser at verdien av prosjektet med kontantstrømskatt ( $R^{ks}$) er proporsjonal med verdien uten skatt (R). Skatten er dermed nøytral – den påvirker ikke investorens beslutning.

Periodisert overskuddsskatt

En periodisert grunnrenteskatt innebærer at investor får tilbakebetalt skatteandelen av investeringskostnaden over tid gjennom avskrivninger. I vår enkle modell med to perioder, innebærer det at investoren skriver av hele investeringen i periode 2. Fordi dette representerer en kostnad for investoren, gis det også en kompensasjon, et fratrekk i skattegrunnlaget kalt friinntekt, angitt ved F. Nåverdien av kontantstrømmen med en periodisert skatt,  R^per, blir dermed:

$R^{per}=–I+\frac{1}{1+r}(Y–\tau (Y–I–F\left)\right)$     (2)

I vårt enkle eksempel vil den periodiserte skatten virke nøytralt på investorens beslutninger så lenge  F=rI.²

Periodisert skatt eller kontantstrømskatt?

Med virkning fra 2021, vedtok Stortinget å legge om grunnrenteskatten i vannkraftnæringen fra en periodisert overskuddsskatt til en kontantstrømskatt. Videre ble det i 2022 vedtatt å legge om også grunnrenteskatten i petroleumsnæringen fra en periodisert overskuddsskatt til en kontantstrømskatt. Skatteutvalget støtter omleggingen i petroleumsnæringen med den begrunnelse at den periodiserte overskuddsskatten i petroleumsnæringen (som gjaldt fram til midlertidige skatteregler ble introdusert i 2020) ikke var utformet nøytralt. Blant annet var friinntekten for høy. Utvalget diskuterer argumenter for og mot begge typer utforming, men kommer ikke med en klar anbefaling når det gjelder hvorvidt grunnrenteskatt generelt bør utformes som en periodisert skatt eller som en kontantstrømskatt.

Et argument i favør av kontantstrømskatt som trekkes fram av utvalget er at en med denne utformingen styrer klar av all kontrovers rundt hvordan friinntektsrenten skal bestemmes. Samtidig fremhever utvalget at en ved kontantstrømskatt kan risikere at skattegrunnlaget uthules. I mange næringer oppstår inntekter typisk senere enn tidspunktet der investeringer gjøres. Dette skaper sterke insentiver for næringen til å drive lobbyvirksomhet med mål om å redusere skattesatsen over tid. En slik reduksjon vil innebære at selskapenes inntekt pålegges en lavere skattesats enn den som lå til grunn da investeringene ble trukket fra.

Ved bruk av kontantstrømskatt er det imidlertid ikke kun mulighet for uthuling av skattegrunnlaget som gjør usikkerhet rundt fremtidig skattesats problematisk. Slik usikkerhet kan også føre til at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer ikke gjennomføres.

Som vi ser av likning (1), vil kontantstrømskatten være proporsjonal med nåverdien av kontantstrømmen kun dersom skattesatsen er den samme i første og andre periode. Dersom investoren forventer en endring i fremtidig skattesats, vil investeringsbeslutningen påvirkes. En forventet økning i satsen vil gjøre enhver investering mindre attraktiv, og marginale investeringer vil bli privatøkonomisk ulønnsomme.

En «ekstrem» variant av slik usikkerhet, oppstår dersom det er en mulighet for at myndighetene innfører en grunnrenteskatt uten fradrag for tidligere investeringer i en sektor der det allerede er investert betydelig. Som et eksempel, anta at investoren i vår enkle modell legger sannsynligheten $q\in \left(\mathrm{0,1}\right)$ på at myndighetene vil innføre slik skattlegging av overskudd i periode 2. Vi antar her at sannsynligheten for innføring av skatten, $q,$ ikke er knyttet til investeringens lønnsomhet. Da kan vi beregne den forventede nåverdien av investeringen, ${\hat{R}}^{ks}$, som:

${\hat{R}}^{ks}=–I+\frac{1}{1+r}Y(1–q\tau )$

Dersom investoren anser det som en mulighet at det blir innført en fremtidig grunnrenteskatt må altså renprofitten være høyere enn i en situasjon uten forventet fremtidig skatt for at investeringen skal gjennomføres. Alle prosjekter der $R\in (0,\tau q\frac{Y}{1+r})$ har positiv renprofitt, men vil likevel ikke igangsettes.

Er skatten utformet som en periodisert skatt vil usikkerhet om fremtidig skattesats i vår enkle modell ikke påvirke investors beslutning. Forventet nåverdi av prosjektet etter periodisert skatt, ${\hat{R}}^{per}$, når skatten innføres i periode 2 med sannsynlighet $q$, er gitt ved:

${\hat{R}}^{per}=–I+\frac{1}{1+r}(Y–q\tau (Y–I–F\left)\right)$     (3)

der  F=rI. Ved en periodisert skatt ilegges inntekter og avskrivninger samme skattesats samtidig som investor i hver periode kompenseres fullt ut for den andelen av investeringen som ennå ikke er avskrevet (gjennom friinntekten).

Denne konklusjonen er betinget på at investor har full sikkerhet for fradragsverdien av hele investeringskostnaden, også dersom selskapet ikke er i skatteposisjon når skatten innføres. Ved salg av prosjektet skal salgsverdien reflektere at verdien av ikke-avskrevne investeringer gir rett til fradrag ved innføringen av en skatt. Ved konkurs må investor på tidspunktet for innføringen av grunnrenteskatt (potensielt mange år senere) få utbetalt en andel, tilsvarende skattesatsen, av den delen av investeringskostnaden som ikke er avskrevet (depresiert) på tidspunktet for innføring av skatten.

Dersom regjeringens forslag om å innføre en kontantstrømskatt i havbruksnæringen vedtas, vil det være et eksempel på en næring der skatten innføres etter at en del investeringer er gjennomført. Forslaget til utforming innebærer at investeringer gjort i fysisk kapital som ennå ikke er fullt avskrevet skal være fradragsberettigede. Det er imidlertid utfordrende å sikre at alle tidligere investeringer som ennå ikke er fullt avskrevet vil komme til fradrag når grunnrenteskatt innføres. En viktig utfordring er for eksempel at det kan være gjort investeringer i kapital som er vanskelig å verdsette, som ulike typer humankapital (som vi har sett bort fra i vårt enkle modelleksempel). Det kan også være utfordrende å sikre fullt fradrag for investeringer i skattegrunnlaget for selskap som ikke er i skatteposisjon, eller som går konkurs før skatten innføres. Dermed kan det være grunn til å være oppmerksom på at den foreslåtte innføringen av grunnrenteskatt i havbruksnæringen kan påvirke investeringer i andre sektorer, gjennom å påvirke forventninger om fremtidig skattlegging.

Grunnrenteskattesatsen på vannkraft er også økt fra 37 til 45 prosent fra og med 2022, med begrunnelse at en større andel av avkastningen fra vannkraft bør tilfalle fellesskapet.³ Slike brå endringer av skattesatsen kan skape usikkerhet rundt fremtidige skattesatser. Størrelsen på de vridende effektene på investeringer av de foreslåtte skatteendringene er usikre. Det er imidlertid klart at disse effektene trolig eksisterer, og at de kan avhenge av om grunnrenteskatten er utformet som en kontantstrømskatt eller en periodisert skatt.

Utvalget nevner, i sin omtale av avveininger rundt tidspunkt for innføring av grunnrenteskatter, at det kan oppstå vridende effekter på investeringer i andre næringer som følge av sen innføring av grunnrenteskatt i én sektor. Omtalen er imidlertid relativt knapp, og utvalget fremhever først og fremst rimelighetsbetraktninger som det viktigste argumentet mot for sen innføring av slik beskatning.

På den andre siden viser utvalget til at det å innføre overskuddsbeskatning med fradrag for alle kostnader og investeringer tidlig i etableringen av en ny næring innebærer en risiko for at staten investerer i et tapsprosjekt. Måten grunnrenteskatten er utformet for petroleum og kraftproduksjon, samt foreslått for havbruk, innebærer, som beskrevet over, at staten tar en andel i alle investeringer som gjennomføres i aktivitet som er underlagt særskatten. Ved å investere på denne måten i en umoden næring med høy risiko for underskuddsprosjekter kan staten ende med å få netto utgifter framfor netto inntekter i en kortere eller lengre periode. Dette underskuddet må dekkes inn av andre vridende skatter, og skaper dermed et samfunnsøkonomisk tap.

Vi er enige med utvalget i at muligheten for tap fra underskuddsprosjekter må tas med i vurderingen av utforming av grunnrenteskatter. Samtidig vil det være svært uheldig dersom investorer oppfatter at staten ofte vil innføre overskuddsskatter dersom en næring skulle oppleve høy profitt, etter at investeringene er gjort. Slike forventninger kan gi effektivitetstap ut over det som følger fra en forventning om innføring av grunnrenteskatt som er uavhengig av lønnsomhet (positiv q i likning (3)).

Innføring av overskuddsskatt i særlig lønnsomme næringer

Både Havbruksskatteutvalget og Skatteutvalget vektlegger med rette at grunnrente bør tilfalle fellesskapet i størst mulig grad, og høy renprofitt tolkes i stor grad som grunnrente både i havbruk og i andre naturressursbaserte næringer. Regjeringen har videre vektlagt det ekstraordinære overskuddet i kraftsektoren i sin forklaring på skatteøkningen som er foreslått for vannkraft.

Dersom næringsaktører tolker de foreslåtte endringene i grunnrentebeskatningen som et signal om at slik overskuddsskatt med høyere sannsynlighet innføres i en sektor dersom overskuddet viser seg å bli høyt, vil investeringsbeslutninger kunne påvirkes selv med en periodisert skatt der alle investeringer kommer til fradrag i skattegrunnlaget.

La oss igjen illustrere dette ved hjelp av vår enkle modell. Anta nå at prosjektet med investering I i periode 1 og avkastningskrav r har en forventet avkastning Y. Det er imidlertid slik at prosjektet med sannsynlighet $p\in \left(\mathrm{0,1}\right)$ får en høy inntjening, $\bar{Y},$men med sannsynlighet $(1–p)$ får null inntjening, vi har altså $Y=p \bar{Y}$. Den forventede kontantstrømmen av prosjektet uten skatt er (som før) gitt ved $R=–I+Y/(1+r)$.

La nå innføring av grunnrenteskatt avhenge av hvilken inntjening som materialiserer seg. Dersom inntjeningen blir høy, innføres grunnrenteskatten med sannsynlighet $\bar{q}\in \left(\mathrm{0,1}\right]$. Dersom inntjeningen blir null innføres skatten med lavere sannsynlighet $\underset{\_}{q}\in [0,\bar{q})$. Skatten som eventuelt innføres gir fullt fradrag for investeringskostnader og en friinntekt som beskrevet for den periodiserte skatten i likning (3). Anta til slutt at skattesatsen er uavhengig av størrelsen på overskuddet.

Forventet nåverdi av investeringen etter skatt gitt ved ${\tilde{R}}^{per}$, blir da:

${\tilde{R}}^{per}=–I+\frac{1}{1+r}\left(p\bar{Y}–p\bar{q}\tau \left(\bar{Y}–I\left(1+r\right)\right)+\left(1–p\right)\underset{\_}{q}\tau I\left(1+r\right)\right)$

$=\left(–I+\frac{1}{1+r}p\bar{Y}\right)\left(1–\bar{q}\tau \right)–\tau \left(1–p\right)\left(\bar{q}–\underset{\_}{q}\right)I$

Denne forventede nåverdien vil bli negativ for en positiv renprofitt før skatt i intervallet $R\in \left(0,\tau \left(1–p\right)\left(\bar{q}–\underset{\_}{q}\right)I\right)$.

Dersom innføring av grunnrenteskatt i stor grad begrunnes med og betinges på realisering av store overskudd, vil dette kunne påvirke investorers forventninger rundt fremtidig skatteregime i andre næringer, og dermed påvirke investeringsbeslutninger negativt.

Selv om Skatteutvalget ikke detaljert beskriver effektivitetstap som følge av å innføre grunnrenteskatt som konsekvens av høyt observert overskudd i en næring, ser de ut til å vektlegge de mulige negative konsekvensene i sine endelige anbefalinger: På side 377–378 skriver de følgende: «det bør være et prinsipp at det skal innføres grunnrenteskatt i næringer der det kan forventes grunnrente over tid. En slik forventning om innføring av grunnrenteskatt kan motvirke at grunnrenten kapitaliseres i næringen og realiseres før grunnrenteskatten innføres». Flertallet i utvalget anbefaler dessuten at det bør innføres grunnrenteskatt på vindkraft på land; en næring som ennå ikke har høstet store overskudd.

Vår enkle illustrasjon over underbygger utvalgets konklusjon om at grunnrenteskatt bør innføres også i andre stedbundne, naturressursbaserte næringer, for eksempel vindkraft. En bør ikke vente til det realiseres store overskudd.

Avslutning

Både tidspunkt for innføring, hvilke avveininger som gjøres ved innføringen, hvordan skatten utformes og endringer i skattesatser over tid kan skape samfunnsøkonomiske tap gjennom påvirkning av forventning om fremtidig skattenivå, både innad i sektorer og på tvers av sektorer. Dette gjelder også dersom skatten utformes nøytralt i den forstand at den ikke direkte påvirker fremtidige investeringer i sektoren. Størrelsen på disse potensielle effektivitetsvirkningene av grunnrentebeskatning er et viktig empirisk spørsmål.

Samtidig er det ikke bare grunnrenteskatter som kan påvirke forventninger og investeringer på denne måten. Alle skatteendringer kan påvirke ulike typer investeringer gjennom å endre forventninger. Effektivitetsvirkningene av dette – per krone i proveny – kan være like store eller større for andre skatteendringer foreslått av dagens regjering, for eksempel økning i arbeidsgiveravgiften for høytlønnede.

Det er heller ikke slik at effektivitetstap knyttet til sen innføring av særskatt på overskudd i grunnrenteskatt må bety at slike skatter aldri bør innføres hvis de ikke er på plass fra dag én. Som for alle andre skatter må effektivitets- og fordelingseffekter av grunnrentebeskatning vurderes opp mot alternativene.

Fotnoter:

1. Her bygger vi på litteraturen i offentlig økonomi. Blant annet er Kydland og Prescott (1977) et viktig bidrag til litteraturen om negative effektivitetseffekter av beskatning når myndighetene ikke troverdig kan forplikte seg til et fremtidig skattesystem. Og Samuelson (1964) og Sandmo (1979) understreker at en kontantstrømskatt kan påvirke investeringsbeslutninger dersom skattesatsen ikke er konstant over tid. ↩︎
2. Merk at med systematisk risiko i selskapets inntekter vil avkastningskravet for den usikre kontantstrømmen skille seg fra den risikofrie renten som reflekterer den systematiske risikoen ved selskapets fordring på staten og som brukes for å beregne friinntekten. ↩︎
3. Se Regjeringens hjemmeside: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/okt-grunnrenteskatt-pa-vannkraft/id2929115/ ↩︎