Regjeringa må ta konkrete grep her heime for å redde skattegrunnlaget¹

Innleiing

Diskusjonen rundt skatt handlar ofte om skattesatsane. Men minst like viktig er sjølve skattegrunnlaget, som er det beløpet skattesatsen blir lagt på. Skattegrunnlaget er avhengig av frådrag, verdsettingsreglar og -rabattar, og ikkje minst av kva Skatteetaten veit. Unndragelse og omgåelse utarmar skattegrunnlaget og forsterkar ulikhet. Men det er inga drøfting av utholinga av skattegrunnlaget i årets Nasjonalbudsjett, ei heller ein plan for unilaterale tiltak Norge kan gjere nå, utan å vente på treige internasjonale prosessar og endra politisk klima i USA.

Eg vil i denne kommentaren gå gjennom fire område der skattegrunnlaget lekk som ei sil og regjeringa må ta grep, her og nå: 1) Skjulte eigarar av norske eigedomar; 2) Skjulte inntekter og formuer i utlandet; 3) Multinasjonale selskaps overskuddsflytting; og 4) Skatteavtalar og rike som flyttar frå skatterekninga til Sveits.

Mangel på plan og handlingskraft er spesielt forunderleg i tilfellet Sveits, som også får stor merksemd i pressa og i den offentlege debatten for tida. Her har vi gjennom ein frivillig skatteavtale i praksis har gitt bort rådevelde over eigen skattepolitikk til eit land som kynisk misbruker dette til å tiltrekke seg rike som slepp å skatte til Norge frå første dag, og som heller ikkje betaler ordinær (høg) inntekts- eller formuesskatt til Sveits. Det einaste som skal til for å stoppe dette er å la dei ordinære skattereglane gjelde og fjerne gavepakken som nokon merkeleg nok har lagt inn i skatteavtalen.

Som Joseph Stiglitz understrekar i forordet til vår Global Tax Evasion Report 2024:

Tax evasion, and, more broadly, tax avoidance, is not inevitable; it is the result of policy choices—or the failure to make policy choices that act to stop it.

Smutthol 1: Skjulte eigarar av norske eigedomar

For folk flest er det ikkje mogleg å underrapportere inntekt, då arbeidsgjevar rapporterer løna til Skatteetaten for oss og banken og andre gjer det same med kapitalinntekter. I praksis er det kun gjennom eige firma at ein i dag kan underrapportere inntekt. Men det er fleire postar i skattemeldinga som ein også kan underrapportere på, som eigedom.

Vi har ikkje tinglysingsplikt i Norge, noko som gjer det mogleg å skjule kven som faktisk eig eigedomar. Den faktiske eigaren av ein eigedom kan gøyme seg bak blankoskjøte eller rekker av skalselskap. Såkalla forenklingstiltak har redusert kapitalkrava og fjerna revisorplikten for mindre aksjeselskap, noko som reduserer kostnaden ved og aukar muligheten for å bruke selskap til ulovlege formål. Dette blir ekstra effektivt dersom ein også tar ein runde via utlandet.

DN (2022) dokumenterer i ei rekke artiklar at utlendingar eig stadig meir av norsk eigedom, samt kraftverk, ambulansefly og havneanlegg. Dette representerer ein sikkerhetsrisiko i dagens geopolitiske situasjon, at me ikkje veit kven som eig kritisk infrastruktur. Alstadsæter og Økland (2022) viser at heile 10 prosent av selskapseid norsk eigedom var eigd frå utlandet i 2017. Skatteparadis, og særleg Luxembourg, står for ein aukande andel.

Politikarane kan løyse, eller i det minste, redusere, dette problemet, dersom dei vil, og her er ei smørbrødliste å starte med:

• Innfør tinglysningsplikt og forby blankoskjøte. Her er det viktig å hugse at ein må skilje tinglysingsplikt frå nivå på dokumentavgift, som er eitt separat politisk spørsmål.
• Fjern status som egen juridisk person for selskap utan reell aktivitet. Prinsippet om at kvart selskap er ein egen juridisk person legg til rette for omfattande misbruk og kriminalitet. Dette gjer det mogleg å gøyme seg bak komplisert selskapsstruktur og tome selskap, noko som er blitt billegare gjennom reduserte kapitalkrav og fjerna revisjonsplikt.
• Gjeninnfør revisjonsplikt for alle selskap. Dåverande næringsminister Trond Giske feira fjerninga av revisorplikten for mindre selskap i 2011 som eit forenklingstiltak for næringslivet. Men dette fjerna samtidig førstelinjevernet mot kvitvasking og økonomisk kriminalitet og la heile kontrollbyrden over på Skatteetaten.
• Krev informasjon om reelle eigarar i anbudskonkurransar. Offentlig sektor er ein stor aktør og bruker mange milliardar på innkjøp frå privat sektor. Ein grunnleggande føresetnad for å få kontraktar med offentleg sektor må vere åpenhet om eigarstruktur og faktiske skattebetalingar, samt å kreve det same ved eventuelle framtidige eigarskifter.

Smutthol 2: Skjulte inntekter og formuer i utlandet

I ein global økonomi der pengane flyttar seg over landegrenser og mellom institusjonar på eit øyeblikk så er me framleis der at Skatteetatens og andre myndigheters autoritet og informasjonstilgang stort sett stoppar ved grensa.

Eigarskap frå eller via utlandet gjev ekstra mulighet til underrapportering av inntekt og formue. Det er ikkje ulovleg å ha pengar i utlandet, men alle skattepliktige til Norge skal melde eigedelar og inntekter i utlandet til Skatteetaten. Alstadsæter, Johannesen og Zucman (2019) viser at skjulte utanlandsformuer er overrepresentert blant dei rikaste, og at majoriteten var skjult for skattemyndighetene for 15 år sidan.² Same mønster er stadfesta av andre forskarar på data frå Argentina, Columbia, Nederland, Sveits og USA, sjå oversikt i Økland (2023). Denne innsikten har endra måten skatteadministrasjonar verda rundt jobbar.

Dei siste åra har Norge i regi av OECD inngått avtalar om automatisk utveksling av finansinformasjon med over 100 land under den såkalla Common Reporting Standard (CRS), noko som gjer det meir krevande å gøyme pengar i utanlandske bankar. Det er ikkje lengre mogleg å ha ein hemmeleg konto i Sveits for så å reise dit for å hente pengar frå anonyme kontoar i Jason Bourne stil.

Diverre er OECD, og Finansdepartementet, så tilbakehaldne med å gje ut til og med aggregert statistikk over omfang og struktur av informasjon som sendast fram og tilbake via denne ordninga at det i praksis er krevande å ha eksakt evaluering av dette, sidan forskarar, og journalistar, må bruke andre og indirekte datakjelder for å analysere dette.

Nye tal på Atlas of the Offshore World, dokumentert i Faye, Godar og Zucman (2023), viser at omfanget av utanlandske finansformuer har auka dei siste åra og tilsvarer nå rundt 12 prosent av globalt BNP. Nordmenn har mykje pengar i utlandet, og målt som andel av BNP så har dette dobla seg dei siste to tiåra, frå rundt 4 prosent rundt årtusenskiftet til over 8 prosent i 2022, men det er grunn til å tru at ein mykje lågare andel enn før er skjult, på grunn av CRS.

Alstadsæter, Casi, Miethe, og Stage (2023) viser at effekten av CRS avhenger både av kor strengt skatteparadis faktisk implementerer avtalene og av den administrative og digitale kapasiteten til mottakarlandet til å nyttegjere seg all informasjonen som kjem. Det er likevel ikkje nok å motta masse informasjon om utanlandske konti, informasjonen må brukast for at den skal ha nokon effekt. Riksrevisjonen (2023) kritiserer Skatteetatens arbeid mot skjulte utanlandsformuer. Dei viste at CRS-samarbeidet fortsatt ikkje er perfekt. Samtidig etterlyste Riksrevisjonen fleire kontrollar basert på de opplysningene vi får gjennom det.

Men eigedom er ikkje med i denne informasjonsutvekslinga og det ser ut til at pengar nå flyttast over i utanlandsk eigedom. Til nå har det ikkje vore mogleg å måle omfanget av skjulte eigedomsformuer i skatteparadis, på grunn av manglande informasjon. Det løyste seg då me fekk tilgang til lekka data frå den Washington-baserte tenketanken C4ADS om alle eigedomane i det populære skatteparadiset Dubai. Dette var eit unikt samarbeid mellom forskarar og journalistar for å fylle inn dei kvite flekkane på skattekartet. E24 (2022) leia samarbeidet med over 25 mediehus verda rundt. Medan forskarane jobba med å finne mønster, verdiar og landfordeling av eigarskapet av Dubais eigedomar, så jobba journalistane på si side fram mange enkeltsaker. Alstadsæter, Planterose, Zucman og Økland (2022) viser at minst 27 prosent av eigedomsverdiane i Dubai i 2020 var eigd av utlendingar og at dette talet var enda høgare i dei dyre områda. Majoriteten av dei norske eigarane hadde ikkje rapportert eigedomane sine i Dubai her heime.

Basert på nye data viser Alstadsæter, Collin, Mishra, Økland, Planterose og Zucman (2023) at det er stor andel av utanlandsk eigarskap i andre store byar/område også, rundt 11 prosent i Côte d’Azur og Singapore, rundt 8 prosent i London og 6 prosent i Paris, medan andelen på 2 prosent i Oslo nok er eit underestimat, då det kun dekker bustadeigedom.

Smutthol 3: Multinasjonale selskaps overskuddsflytting

Det siste tiårets store internasjonale skattehodepine har vore rundt kven som har rett til å skattlegge eit selskap som opererer i fleire land. Ved å utnytte ulike definisjonar på tvers av land har store selskap klart å trikse seg bort frå stort sett å betale skatt nokon stad. Norge har altfor lenge passivt lent seg på dei langdryge OECD-prosessane som ikkje bit når det gjeld multinasjonale selskaps overskuddsflytting. Håpet om ein effektiv global minimumsskatt svinn for kvar ny særregel og utholing av avtalen.

Det ser ikkje ut som om det har vore nokon reduksjon i omfanget av internasjonale selskaps overskuddsflytting dei siste åra, som vist av Torsløv, Wier og Zucman (2023) og oppdatert til nye årgangar på Atlas of the Offshore World). Multinasjonale selskap flytta anslagsvis 10.000 milliardar kroner i overskudd til skattlegging i skatteparadis i 2020. Tala for Norge indikerer eit skattetap på rundt 13 milliardar kroner.

Men dette er eit underestimat på norske tapte skatteinntekter frå overskuddsflytting, for det tar kun omsyn til tilpassing til den ordinære selskapsskatten over landegrensene, og ikkje til den overskuddsflyttinga som skjer innan oljenæringa, der man kan spare enorme 56 prosentpoeng (!) skatt på å flytte overskudd frå sokkel til land mellom selskap innan same konsern.

Det som lenge har vore sett på som løysinga på dette, OECD sin globale minimumsskatt på 15 prosent, er nå så uthola at den ikkje kjem til å funke. Hovudgrunnane til dette er at USA ikkje er med, at det er spesialreglar for ulike sektorar, frådrag for aktivitet i eit land (noko som gjev incentiv til å flytte sjølve produksjonen til skatteparadis) og at skatterabattar ikkje tas med i reknestykket (EU Tax Observatory, 2023). Vi har nå den merkelege situasjonen at ein kan ha ein formell minimumskatt på 15 prosent i eit skatteparadis, men så kan same land gje desse pengane tilbake til selskapa i form av skatterabatter, slik at den effektive skattesatsen likevel er nærare null. Men uansett, sjølv om den globale minimumskatten hadde vore effektiv på 15 prosent, så er det framleis eit problem for Norge, då vi, og mange andre land, har høgare selskapsskatt og incentiva til å flytte overskudd er der likevel.

Det er på tide med unilaterale tiltak. Norge kan til dømes innføre ein 22 prosent global minimumskatt og krevje inn differensen på sin andel av dette basert på informasjon frå land-for-land rapporteringa for selskap via OECD. Sjå meir i EU Tax Observatory (2023), side 82 og framover, om korleis ein slik unilateral global minimumskatt kan innførast.

Det er også behov for å gå gjennom hjemmehørendebegrepet på nytt, slik at det (ihvertfall i teorien) ikkje er mogleg for selskap å unngå skatteplikt til Norge ved kun å halde styremøtene i utlandet.

Smutthol 4: Flytte frå Skatterekninga

Ein ny internasjonal skattekonkurranse er i full gang, nemleg kampen om folka. Sveits har utmerka seg som ein favorittdestinasjon for rike som vil sleppe unna skatt. Nå flyttar rike privatpersonar frå skatterekninga si ved å utnytte eit smutthol i skatteavtalen med Sveits, og ein har til og med klart det pr-messige kunststykket å få norsk presse til å kalle dei «skatteflyktningar».

Når folk er mobile og kan jobbe frå over alt blir det heilt sentralt korleis ein definerer kvar ein person høyrer heime skattemessig. I dag finst det to ytterpunkt:

• I USA følger skatteplikt statsborgarskap. Alle amerikanske statsborgarar skal skatte til USA med all inntekt dei tener over heile verda, sjølv om dei ikkje bur der.
• I Norge, og mange andre land, følger skatteplikt bustad, uavhengig av statsborgarskap. Alle som er skattemessig busette i Norge skal skatte til Norge for all inntekt og formue frå heile verda.

Her ser vi at definisjonen av skattemessig busett er heilt sentral. Alle som bur, jobbar, eller driv næringsverksemd i Norge nyt godt av offentlege tenester, sikkerheitsnett, idrettslag, og infrastruktur. Det vil vere ein viktig faktor for eksempel for å bygge opp eit lønsamt selskap eller å nå både den sportslege og kommersielle toppen i ein idrett. Då er det ein del av den implisitte kontrakten at ein også betaler skatt på pengane når, og viss, dei byrjar å strøyme inn, slik at ein ikkje kun kan flytte frå skatterekninga då.

Og slik er det faktisk også i Norge. Reglane seier at dersom ein person har budd minst ti år i Norge, så er ein rekna som skattemessig busett i tre år etter utflytting og må då framleis skatte til Norge.

Men dette verkar jo rart inn i den store Sveits-utflyttar-straumen vi har sett blant dei rike i det siste, for det er vel ikkje nokon grunn til å flytte når man likevel må betale skatt til Norge i fleire år? Og kvifor skal ein då flytte til eitt av få andre land i verda som også har formuesskatt? Forklaringa er at ikkje alt er som det ser ut som, ei heller i skattereglane. For inn frå sida susar skatteavtalane.

Dei generelle reglane for utflytting gjeld kun dersom ikkje anna er spesifisert i kvar enkelt konkrete skatteavtale med andre land, så i praksis kun med land Norge ikkje har avtale med. Og avtalen med Sveits er ei gåvepakke til alle som vil sno seg unna skatten sin. Dei som flyttar til Sveits blir skattepliktige til Sveits frå første dag etter flytting, så lenge ein ikkje eig bustad i Norge. Media har rapportert om utflyttarar som har gitt bort hus i Norge, formodentleg for å bli skattepliktige til Sveits frå første dag.

Sveits er spesielt aggressive med å lage spesialreglar for å tiltrekke seg rike utlendingar som kun treng vere halve året i Sveits for å bli rekna som busette der. I enkelte kantonar er rike utlendingar fritatt frå all inntekts- og formuesskatt og kan velje å heller betale det som i den store samanhengen er bagatellmessig sjablonskatt. Men det kan ikkje vere slik at ein skatteavtale mellom to land likevel ukritisk skal gjelde dersom den eine parten seinare kynisk spekulerer i å utnytte dette til eiga vinning. Då blir vi handlingslamma og har outsourca vår eiga politikkutforming til andre land.

Nyare skatteavtaler omfattar ikkje formue, til dømes må nordmenn framleis betale formuesskatt til Norge i tre år etter flytting til Storbritannia. Eit land kan også einsidig seie opp ein skatteavtale, slik Finland gjorde med skatteavtalen med Portugal. Finansdepartementet må tette flytte-smutthullet i avtalen med Sveits slik at treårsregelen også gjeld ved flytting dit, for både inntekt og formue, og det må skje raskt. Fører det ikkje fram, bør avtalen seiast opp.

Oppsummering

Det går ikkje lengre å bruke internasjonale prosessar som sovepute og vente på den store forjetta internasjonale avtalen som skal fikse alt på ein gong, for den kjem ikkje. Parallelt med internasjonale prosessar må vi fikse åpenbare feil og smutthol her heime.

Norge har hatt, og har, for stort fokus på internasjonale avtalar og for lite fokus på kva ein kan gjere her og nå, på eiga hand. Internasjonale avtalar bør vere målet og endepunktet, ikkje startpunktet for arbeidet for å tette skattesmutthola.

Spesielt problematisk er den flaskehalsen i form av ein uoversikteleg urskogen av bilaterale skatteavtaler som kansellerer mange av dei nasjonal skattereglane vi trur vi har. I mange tilfelle blir einkvar ny skatteregel vi innfører kun gjeldande for land vi ikkje har skatteavtale med, og argumentet er at det er så krevande å reforhandle skatteavtaler så det er bare noko vi må leve med, at skattegrunnlaget lekk som ei sil.

Det går ikkje lengre. Regjeringa må ta konkrete grep.

Fotnoter:

1. Store deler av denne teksten har tidlegare vore publisert som ymse kronikkar i DN (Alstadsæter, 2022a, 2022b, 2023a, 2023b, 2023c; Alstadsæer og Davies, 2022). Eg er takksam for støtte frå Norad og frå Norges Forskningsråd, prosjekt nr. 325720 og 341289. Denne kommentaren reflekterer status per 1.november 2023, og ting kan ha endra seg fram til publisering. ↩︎
2. Dette arbeidet var også del av begrunninga for at Gabriel Zucman blei tildelt Clark Medal 2023: https://www.aeaweb.org/about-aea/honors-awards/bates-clark/gabriel-zucman ↩︎