Introduksjon

Mitt fagfelt er arbeidsmarkedsøkonomi og offentlig økonomi. I denne kommentaren tar jeg det politiske ønsket om omfordeling for gitt og ser hvordan omfordelingen skjer gjennom statsbudsjettets forslag til endringer i skatter og velferdsstønader. Jeg fokuserer på potensielle vridningseffekter, andre arbeidsmarkedseffekter og omfordelingsvirkninger. Jeg kommenterer også kort på andre offentlige utgifter og investeringer. Viktige spørsmål rundt oljepengebruk, størrelsen på offentlig sektor og hvorvidt budsjettet er stramt nok overlater jeg til makroøkonomer å kommentere. 

I sum vil jeg påstå at skatteøkningene i relativt liten grad medfører vridningseffekter. Dette gjelder særlig grunnrentebeskatning av havbruk og kraftindustri, men også økningen i formueskatt og den mer progressive inntektsskatten kan antas å ha små vridningseffekter. Et unntak er økningen i arbeidsgiveravgift for dem med årslønn over 750.000 kroner. Når det gjelder offentlige velferdsstønader så utgjør strømstøtten til husholdninger og bedrifter en stor utgiftspost med vridningseffekter som kunne vært unngått. Når det gjelder offentlige utgifter og investeringer er det store beløp som investeres i infrastrukturprosjekter som ikke er forventet å være samfunnsøkonomisk lønnsomme, og mange offentlige tiltak mangler kunnskapsbasert grunnlag. 

Skatter og avgifter

Et av de mest omtalte punktene i statsbudsjettet innføringen av 40 prosent grunnrenteskatt på havbruk over en viss størrelse. Forslaget er i tråd med forslaget fra Havbruksskatteutvalget blant annet i form av at inntektene fordeles mellom stat og havbrukskommunene. Grunnrentebeskatning har få – om noen – vridningseffekter, og er på den måten å god måte å innhente finansiering til offentlige utgifter. Den vil ikke føre til mindre investering gitt at investeringer kan trekkes fra det skattepliktige beløpet. Det vil bli mindre lønnsomt å investere i havbruk, men gitt næringens høye profitt på bruk av grunnrente fra norske fjorder er det liten grunn til å anta at beskatning vil føre til underinvestering i havbruk. 

I tillegg til innføringen av grunnrenteskatt på havbruk innføres det også 40 prosent grunnrenteskatt på vindkraft og grunnrenteskatten på vannkraft økes fra 37 til 45 prosent. Det innføres også et såkalt høyprisbidrag på vind- og vannkraft som slår inn for kraftpriser som overstiger 70 øre per kWh. Dette innebærer en samlet marginalskatt på 90 prosent. Som for havbruk vil grunnrenteskatten for vind- og vannkraft i liten grad føre til vridninger, men for høy skattesats på profitt kan føre til underinvesteringer i sektoren og uheldige tilpasninger fordi vannkraftprodusentene får mindre insentiver til å spare strøm for å selge når prisen er høy, noe som kan være aktuelt når marginalskatten inklusive høyprisbidraget blir så høyt. Imidlertid er høyprisbidraget midlertidig (skal vare ut 2024), så hvis investeringen i nye utbygginger uansett tar tid vil høyprisbidraget i liten grad vri investeringer ut av sektoren. Både grunnrenteskatten og høyprisbidraget vil omfordele fra rurale kraftkommuner til staten 

Statsbudsjetter foreslår også mindre endringer i inntekts- og formuesbeskatningen, som vil ha større vridningseffekter enn grunnrentebeskatning. Formueskatten økes fra 0,95 til 1 prosent på formue mellom 1,7 og 20 millioner. Teoretisk har formueskatten få vridningseffekter utover at den fører til redusert sparing. Imidlertid vil det være uheldige vridningseffekter i form av at investeringer ikke foretas der de har størst avkastning dersom ulike typer for formue ikke skattlegges likt. Statsbudsjettet gjør endringer i verdsettelsesrabatten som kan forsterke eller forminske slike vridninger, men det er blir omfattende for denne kommentaren å vurdere dette. I tillegg kan økt formueskatt føre til utflagging for å unngå økt skattebelastning og potensielt til likviditetsproblemer for eiere av bedrifter som ikke har tilstrekkelig overskudd til å dekke skattebeløpet. Likviditetsproblemet virker imidlertid lite i praksis (Røed mfl., 2020; Thoresen mfl., 2020). Formueskatten er sterkt omfordelende; de en prosent mest formuende betaler to tredjedeler av samlet formueskatt (Bjørneby, 2022). 

I tillegg til økningen i formuesskatt økes også utbytteskatten fra 35,2 til 37,8 prosent. Vridningseffektene her vil i hovedsak komme i form av at det blir alt annet likt mer lønnsomt for å hente ut lønn i stedet for utbytte, og i form av at aksjeinvesteringer blir relativt mindre attraktive sammenliknet med for eksempel boliginvestering. Utbytteskatt er også sterkt omfordelende, da utbytte i hovedsak er konsentrert hos dem med høyest inntekt/formue.

Når det gjelder inntekt foreslås det å gjøre inntektsskatten mer progressiv: Det blir skattelette for dem med årsinntekt under 750.000 kroner og skatteøkning for dem med årsinntekt over 750.000 kroner. Endringen vil dermed åpenbart omfordele fra dem med høy inntekt til dem med lav inntekt. Når det gjelder vridninger i arbeidsmarkedet så vet alle med grunnkurs i økonomi at skatt på inntekt medfører en substitusjonseffekt og en inntektseffekt. Empiriske studier viser at substitusjonseffekten som regel dominerer for dem med lav inntekt. Samtidig tyder forskningen i hovedsak på at skatteøkninger for dem med høy inntekt i liten grad påvirker arbeidstilbudet – om noe så kan det virke som om inntektsøkningen dominerer. Så forslaget om en mer progressiv inntektsskatt kan forventes å stimulere til økt arbeidstilbud blant dem med lavere inntekt. Samtidig er endringen liten og arbeidsmarkedet allerede stramt, så den forventede effekten vil heller ikke være særlig stor. 

I mine øyne vil de største negative vridningseffektene komme fra forslaget om å øke arbeidsgiveravgiften for ansatte som tjener over 750.000 kroner i dette året. I hvilken grad dette vil virke omfordelende avhenger av i hvor stor grad skatteinsidensen veltes over fra arbeidsgiver til arbeidstaker. Tidligere empiri tyder på at en relativt stor andel vil kunne veltes over, men det kan være naturlig å anta at overveltingen f.eks. blir mindre i offentlig sektor enn i privat sektor. Forslaget kommer med flere potensielle vridningseffekter. For det første vil det innebære et større skattetrykk for bedrifter som i hovedsak ansetter høytlønnede, som ofte innebærer høyt utdannet og spesialisert arbeidskraft. For det andre endrer det bedriftens insentiver til lønnsopprykk og fordeling av lønnsopprykk blant ansatte. Alt annet likt vil bedriften i større grad foretrekke å gi lønnsopprykk til dem som ikke krysser grensen på årslønn over 750.000 kroner på grunn av lønnsopprykket. Siden den økte arbeidsgiveravgiften ikke vil slå inn for dem som tjener over 750.000 kroner totalt, men har inntekten fra ulike deltidsjobber som hver har årslønn under 750.000 kroner gir forslaget både arbeidstakere og enkelte arbeidsgivere (konsern med flere underselskap) insentiver til å endre arbeidsforhold slik at inntekten kommer fra flere deltidsjobber heller enn en heltidsjobb. Til sist vil forslaget medføre noe større administrativ byrde både for bedriftene og for skattemyndighetene. 

Strømstøtte

Strømstøtten til husholdningene er en ny post på statsbudsjettet sammenliknet med tidligere år. Støtten, som innebærer at staten tar 80–90 prosent av kostnaden når strømprisen overstiger 70 øre per kWh, reduserer insentivene til strømsparing. Det har vært foreslått å heller gi et kontanttilskudd (lump sum) til hver innbygger. Dette ville unngått de negative vridningseffektene som strømstøtten innebærer. Gitt at strømbruken er økende i inntekt/formue, så er strømstøtten en regressiv stønad (gir mer til dem med høyere inntekt/formue), mens et kontanttilskudd ville omfordelt til dem med lavere inntekt/formue og dermed lavere strømforbruk. 

På et mer overordnet nivå viderefører strømstøtten en trend fra de siste årene der politikerne endrer eller innfører stønader for å håndtere de uforutsette sjokkene i form av pandemi og høye energipriser. I mine øyne kunne det vært nyttig med en prinsipiell diskusjon rundt hvordan staten forsikrer husholdningene mot slike sjokk. Det er ikke gitt at det optimalt å forsikre husholdningene utover det eksisterende sikkerhetsnettet i velferdssystemet, og politikerne kan ende opp med å gjøre for store ad hoc endringer i stønadene for å tekkes velgerne. Det kunne vært interessant å vurdere i hvilken grad det hadde vært mulig å bygge inn fleksible mekanismer i de eksisterende velferdsordningene som i større grad tok automatisk høyde for uforutsette sjokk (f.eks. mer direkte og løpende prisregulering av stønader). 

I tillegg til strømstøtten for husholdninger har regjeringen etter hvert også innført strømstøtte for bedrifter. Innretninger er slik at bedrifter med strømkostnader på minst 3 prosent av omsetning kan få dekket 25–45 prosent av kostnaden for strømpriser på over 70 øre per kWh. Stønaden vil treffe rundt 20.000 bedrifter og er begrenset til 3.5 millioner per bedrift. Igjen viderefører denne støtten til bedriften trenden fra pandemiårene med at staten forsikrer bedrifter mot uforutsette sjokk. Dette er uheldig fordi økonomiens produktivitet og konkurransekraft avhenger av at ulønnsomme bedrifter forsvinner ut og det gjøres rom for lønnsomme nyetableringer og innovasjon. Høye energiprisene tilsier at bedrifter med høy strømkostnad må tilpasse seg for å forbli lønnsomme, og strømstøtten hindrer denne tilpasningen. 

Kort om enkelte andre endringer i offentlige utgifter og investeringer

Bortsett fra strømstøtteordningene foreslås det ikke store endringer i velferdsstønadene og subsidiene til husholdningene. Et unntak er at maksprisen på barnehage reduseres. Gitt at barnehage allerede sterkt subsidiert og godt over 90 prosent av 1–5 åringer går allerede i barnehage så er det liten grunn til å tro at det vil påvirke arbeidstilbudet til småbarnsforeldre i særlig grad. Ellers er det en del stønader som ikke prisjusteres i statsbudsjettet. Dette er vanlig, men medfører et større kutt i realverdien av stønadene enn normalt gitt den unormalt høye inflasjonen. 

Blant forslagene til offentlige investeringer som har fått mest omtale er store investeringer i infrastrukturprosjekter slik som Stad skipstunnel og ny flyplass i Bodø. Mye av omfordelingen fra by til bygd i statsbudsjetter skjer nettopp gjennom slike investeringer i infrastruktur utenfor de større byene. Samfunnsøkonomisk er dette uheldig. Flere av de store og meget kostbare infrastrukturprosjektene er vurdert til å være samfunnsøkonomisk ulønnsomme, slik som eksemplene over. Dersom det er et politisk ønske om omfordeling fra by til bygd ville skattelette i utkantkommuner vært å foretrekke fremfor store offentlige investeringer i infrastruktur. Et annen og potensielt mer samfunnsøkonomisk lønnsom måte å omfordele regionalt på kunne vært å flytte offentlige arbeidsplasser til regionale sentra utenfor Oslo. 

Jeg kommenterer ikke på alle offentlige utgifter og investeringer i statsbudsjettet, men avslutningsvis vil jeg løfte frem et mer generelt problem knyttet til at mange offentlige tiltak og investeringer gjøres på manglende kunnskapsgrunnlag. Dette ble særlig aktualisert i form av smittevernstiltakene under pandemien der både nytten og kostnaden ved flere av tiltakene var svært usikker. Omfordeling fra privat til offentlig konsum er uheldig dersom det offentlig konsum og investeringer er mer ineffektivt enn privat konsum og investeringer. Myndighetene burde derfor i langt større grad sørge for å innhente solid kunnskap om nytte og kostnad ved ulike tiltak og investeringer. For pandemieksempelet kunne dette blitt gjort ved randomisert, kontrollert testing av ulike tiltak i ulike kommuner, slik FHI ønsket, men ikke ble tillatt å gjøre. Tilsvarende innføres det mange arbeidsmarkedstiltak og velferdstiltak som vi ikke kjenner nytten av. Jeg skulle ønske myndighetene i større grad testet ut nye tiltak i form av piloter eller gradvis implementering. Dette er noe som i stor grad allerede er tilfellet for f.eks. arbeidsmarkedstiltak i Danmark, så det burde absolutt være mulig å få til også i Norge. Basert på det vi lærer fra slik utprøving kunne offentlig konsum vris i en mer effektiv retning og/eller balansen mellom privat og offentlig konsum kunne justeres. 

Konkluderende bemerkninger

Statsbudsjettet for 2023 omfordeler fra privat til offentlig konsum gjennom økte skatter. I mine øyne er det grunn til å tro at det kun vil være svake negative vridningseffekter av de foreslåtte skatteendringene. Dette gjelder særlig grunnrentebeskatningen som faglig vurderes til å være blant skattene med minst vridningseffekter. I mine øyne er det svært positivt at regjeringen følger Havbruksutvalgets innstilling og innfører grunnrentebeskatning på havbruk til tross for at de politiske vanskelighetene med dette. Sammen med endringer i inntekts-/og formuesbeskatning vil grunnrentebeskatningen omfordele fra dem med høy inntekt/formue til dem med lav inntekt/formue. 

Når det gjelder utgiftssiden på statsbudsjettet er det et potensielt urovekkende hvordan håndteringen av høye energipriser følger håndteringen av pandemien ved økte offentlige overføringer til husholdninger og bedrifter. Dersom bedriftene forsikres mot negative sjokk kan det ha negative konsekvenser for økonomiens produktivitet og konkurranseevne på lang sikt. Jeg argumenterer også for at myndighetene i større grad bør innhente kunnskap om nytte og kostnad ved offentlige utgifter og investeringer gjennom f.eks. utprøvingstiltak.