Et historisk sosialt og omfordelende budsjett

Videre følger regjeringen opp den viktige handlingsplanen mot sosial dumping og arbeidslivskriminalitet, blant annet med en styrking av Arbeidstilsynet. At fagforeningsfradraget økes, vil dessuten bidra til å styrke det organiserte og seriøse arbeidslivet.

Arbeidsmarkedet har bedret seg betydelig i etterkant av pandemien. Arbeidsløsheten har falt og er nå på det laveste siden 2008. Andelen i jobb er også høyere enn på flere år. Sysselsettingsandelen har særlig økt blant unge og bosatte innvandrere. Antallet registrert med nedsatt arbeidsevne hos NAV er imidlertid fortsatt høyt (202 000), og antallet er høyere enn før pandemien. 45 000 unge under 30 år er registrert med nedsatt arbeidsevne. I tillegg kommer personer som ikke er tilmeldt NAV, men som verken er i arbeid eller utdanning. Blant de langtidsledige er det også flere som har gått uten jobb lenger sammenlignet med før pandemien. Det er fortsatt et betydelig sysselsettingspotensial. Med den norske modellen kan vi benytte lav ledighet til inkludering uten for sterk lønns- og prisvekst.

Kampen mot sosial dumping nå når arbeidsinnvandringen igjen øker blir viktig, og må ses i sammenheng med behovet for å intensivere inkluderingsarbeidet betraktelig. Det er viktig å satse på unge som står utenfor arbeid og utdanning, med tidlig innsats og tett oppfølging så lenge det er nødvendig. Her følger regjeringen opp med den helt nye ungdomsgarantien og styrking av innsatsen for psykisk helse, slik at unge under 30 år skal komme i jobb.

Er budsjettet godt tilpasset konjunktursituasjonen?

Utsiktene framover er imidlertid svake. Nasjonalbudsjettet viser at den norske økonomien står overfor en klar avmatting. Samtidig er Regjeringen usikker på hvor sterk avdempingen i økonomien vil bli, og hvor raskt den vil komme.

Gjennom 2021 ble hele nedgangen i den økonomiske aktiviteten under pandemien hentet inn. I årets første syv måneder lå aktivitetsnivået i fastlandsøkonomien 4,3 pst. høyere enn samme periode i fjor. Særlig har husholdningenes etterspørsel bidratt til økningen, med vridning mot konsum av tjenester som krever mer sysselsetting enn varekonsum. Oppsparte midler under pandemien har også bidratt vesentlig til konsumveksten. Disse to faktorene er «engangsfenomener» og vil trolig ikke gi ytterligere vekstimpulser nå som både konsum og sparing er på nivåer fra før pandemien.

Regjeringen anslår en oppgang i BNP for Fastlands-Norge på 2,9 pst. i år og vekstraten avtas til 1,7 pst. neste år og 2 pst. i 2024. Regjeringen anslår en kraftig avdemping på husholdningenes konsum, og veksten i husholdningenes konsum avtar fra 5,9 pst. i år til 1,4 pst. i 2023 og 2,3 pst. i 2024. Den samme trenden vil skje med næringslivsinvesteringene, ifølge regjeringens anslag. Regjeringen anslår at fallet i petroleumsinvesteringer vil fortsette i 2023 og oppgangen først vil komme i 2024.

Utslagene i arbeidsmarkedet som følge av den økonomiske avdempingen er små ifølge regjeringens anslag. Selv om sysselsettingsveksten avtar fra 3,3 pst. i år til 0,8 pst. i 2023 og 0,3 pst. 2024, øker AKU-ledigheten marginalt fra 3,2 pst. i år til 3,4 pst. i 2024. Regjeringens anslag på arbeidsmarkedet er de mest optimistiske blant alle prognosemakerne.

Det er grunn til å tro at anslagene i budsjettet, spesielt tilknyttet arbeidsmarkedet, er for optimistiske. Statistikk de siste månedene viser tydelige tegn til omslag på arbeidsmarkedet. Både arbeidsløsheten og sysselsettingen har flatet ut, og tilgangen på nye arbeidssøkere til NAV og korttidsarbeidsløse har gått litt opp. Tilgangen på ledige stillinger har gått litt ned de to siste månedene, fra et høyt nivå. I den siste nettverksundersøkelsen fra Norges Bank melder færre om at knapphet på arbeidskraft begrenser produksjonen, sammenliknet med i maiundersøkelsen. Noe av grunnen til dette kan være at innvandringen har tatt seg klart opp igjen, etter at bla. innreiserestriksjoner var et hinder gjennom pandemien. Økningen så langt i år har vært sterkest blant personer på korttidsopphold, men arbeidsinnvandrere som har meldt flytting til Norge har også økt. Mange av de 20 200 flyktningene fra Ukraina som foreløpig er blitt bosatt i Norge vil etter hvert også melde seg på det norske arbeidsmarkedet.

Samtidig ser vi at forbrukernes tillit til egen økonomi har stupt. Nedgangen under finanskrisen i 2008, oljeprisfallet i 2014 og koronautbruddet i 2020 er småtteri i forhold til det fallet vi opplever nå.

Men også økte renter har bidratt til omslaget vi nå ser, og risikoen for at Norges Bank og andre lands sentralbanker kan komme til å stramme for mye inn i pengepolitikken har økt. Rentesettingen slår negativt tilbake på arbeidsmarkedet i Norge gjennom svakere etterspørsel både fra utlandet og her hjemme. Faren for at prisøkninger biter seg fast gjennom lønns- og prisspiraler er små i europeiske land, og langt mindre i Norge som følge av frontfagmodellen i lønnsoppgjørene. I næringene som oppgir stor knapphet på arbeidskraft, ser vi heller ikke tegn til særlig økt lønnsvekst.

LO viste i sin konjunkturrapport gjennom NAM-beregninger at prisveksten fra utlandet bidrar kraftig innstrammende på norsk økonomi i seg selv. Husholdningenes realinntekter faller med nesten 4 prosent fram mot 2025 som følge av prissjokket fra utlandet. Det skulle isolert sett tale for redusert rente. I stedet har Norges Bank økt rentene. Renteøkningene reduserer husholdningenes inntekter med ytterligere 3,5 prosent i samme tidsrom. Pengepolitikken til Norges Bank dobler altså nesten kostnadssjokket husholdningene opplever.

Det aktualiserer forholdet mellom en slik streng tolkning av inflasjonsmålet og målet i Hurdalsplattformen om full sysselsetting, og for så vidt også sentralbankloven som sier at Norges Bank skal bidra til høy sysselsetting. Norges Bank tolker høy sysselsetting som det sysselsettingsnivået som er forenlig med stabil inflasjon (Norges Bank, 2022). Når den sterke inflasjonsveksten er importert, vil en slik tolkning ramme sysselsettingen hardt. Videre ser Norges Bank ut til å mene at vi har en likevektsledighet i Norge. Dette er det vanskelig å finne støtte for, og noe som i så fall ville stilt målet om høy sysselsetting i et underlig lys. Det målet ville da ikke ha noe praktisk betydning for rentesettingen, for det er da kun likevektsledighetsnivået som er forenlig med stabil inflasjon, slik Norges Bank har konkludert med.

Regjeringen legger til grunn rentebanen Norges Bank presenterte i Pengepolitisk rapport i september 2022, hvor styringsrenten skal videre opp fremover, til om lag 3 pst. Videre legger regjeringen til grunn Norges Banks uttalelse om at renten ikke vil bli satt like mye opp fremover som hensynet til å få inflasjonen ned isolert sett kunne tilsi.

Det er imidlertid grunn til å frykte at Norges Bank i praksis ikke legger særlig vekt på rentas effekt på sysselsettingen. Norges Banks aggressive renteøkninger, deres egen tolkning av målet om høy sysselsetting som gjør at det målet trolig ikke har noe praktisk betydning samt at deres egen inflasjonsprognose ikke kommer særlig raskt ned selv med de kraftige renteøkningene gir grunn til bekymring.

Norges Banks rentesetting får store konsekvenser. Det er vanskelig å se at sentralbanken har en riktig analyse av norsk lønnsdannelse. Den norske frontfagsmodellen vil gjenopprette stabil inflasjon selv med et høyt nivå på sysselsettingen og lav ledighet, så lenge den består og virker som den skal. Dagens sysselsettingsnivå er da opprettholdbart og inflasjonen vil komme relativt raskt ned uten aggressiv rentesetting. Vi trenger økonomisk styring for å sikre samholdet og koordineringen som frontfagsmodellen er avhengig av, men vi trenger ikke aggressiv inflasjonsstyring – da blir jobben tvert om vanskeligere.

Beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen NAM utviklet av professor Ragnar Nymoen, der den norske frontfagsmodellen er representert på bakgrunn av hans årelange teoretiske og empiriske forskning på internasjonalt toppnivå, illustrerer dette. Figurene oppsummerer funnene.

Dersom Norges Bank hadde holdt fast på sin renteprognose fra desember 2021, før invasjonen av Ukraina og den høye veksten i blant annet internasjonale energipriser, viser våre beregninger at inflasjonsmålet hadde vært nådd 3. kvartal 2025, 3 år fra nå. Med dagens renteutsikter, nås det ett år tidligere, 3. kvartal 2024 og forskjellen i inflasjon er da kun ca. 0,5 prosentpoeng. Dette er vist med de røde kurvene i figuren til høyre og illustrerer hvor sløvt våpen renta er for å stagge den importerte inflasjonen.

Konsekvensen for norsk økonomi og i arbeidsmarkedet ser vi av de blå kurvene i figuren til høyre. I stedet for å holde ledigheten på om lag 3,5 prosent med moderate renteøkninger, presses ledigheten opp til 4,4 prosent gjennom 2025.

Frontfagsmodellen og målet i Hurdalsplattformen om full sysselsetting er uløselig knyttet til hverandre. Dette er kjernen i den norske modellen. Det er noe Norges Bank må ta hensyn til i sin rentesetting. Disse egenskapene ved frontfagsmodellen er godt dokumentert.

En oppsummering av kunnskapen med det for øye å bruke den i å utforme den økonomiske politikken i Norge er gjort av Ragnar Nymoen i samarbeid med Samfunnsøkonomisk analyse (Benedictow mfl., 2019). Konklusjonen er at dersom man i utøvelsen av den økonomiske politikken ikke tar inn over seg denne stabiliserende egenskapen med norsk lønnsdannelse, så kan man heller ikke ha målsetninger om full sysselsetting. I stedet blir arbeidsledigheten et instrument som gjennom markedskreftene skal stabilisere lønns- og prisveksten.

Per Borten, statsministeren fra Senterpartiet, ga det politiske startskuddet til frontfagsmodellen, og dermed også den norske modellen, når han vant stortingsvalget i 1965. Han lovet å få bukt med den økende inflasjonen den gangen og likevel holde full sysselsetting. Etableringen av frontfagsmodellen gjorde det mulig fordi den knytter lønnsveksten til industriens konkurranseevne og ikke innenlandsk inflasjon.

Og nesten 60 år senere har vi fortsatt frontfagsmodellen som gjør full sysselsetting mulig. Men da kan ikke Norges Bank øke renta og arbeidsledigheten på grunn av sterk prisvekst fra utenlandske forhold. Tvert om. Denne prisveksten reduserer i seg selv sysselsettingen og fjerner oss fra målet om full sysselsetting.

Dette, sammen med de optimistiske prognosene til regjeringen, reiser spørsmålet om innstrammingen er for kraftig når man ser det sammen med den innstrammingen som kommer gjennom høy prisvekst fra utlandet og den aggressive rentesettingen fra Norges Bank. Som andel av verdiskapingen reduseres oljepengebruken med 0,6 prosentenheter fra 2022 til 2023, dvs. at budsjettimpulsen er betydelig i negativ retning. Budsjettimpulsen gir en grov og enkel indikasjon på den samlede virkningen av budsjettet på økonomien. Analyser av de økonomiske effektene av budsjettet ved bruk av den makroøkonomiske modellene KVARTS som både tar hensyn til automatiske stabilisatorer og at ulike budsjettposter har ulik virkning på økonomien, tilsier derimot at budsjettet for 2023 virker svakt ekspansivt på den økonomiske aktiviteten neste år, tilsvarende 0,1 prosent av BNP Fastlands-Norge.

Også likevektsmodellen NORA har blitt brukt til å analysere virkningen av budsjettet. Dette er en såkalt DSGE modell og inneholder en svak og feilaktig beskrivelse av for eksempel norsk lønnsdannelse. Dessuten beskrives denne modellen som å være et verktøy for å analysere virkninger av finanspolitikk på mellomlang og lang sikt, det vil si minimum tre år. Likevel benyttes den til analyse ett år fram. Selv om også denne modellen viser at statsbudsjettet virker om lag nøytralt på aktivitetsnivået i 2023, er det liten grunn til å legge vekt på disse analysene. En annen gang, trenger det ikke være samsvar mellom KVARTS og NORA, og da er det liten grunn til å feste lit til NORAS resultater.

Med et om lag konjunkturnøytralt budsjett, virker det uansett godt tilpasset den økonomiske situasjonen. Når utsiktene for norsk økonomi er svakere framover, er det snarere rentesettingen som er for aggressiv. Det er viktig at de ulike elementene i den økonomiske politikken ikke motarbeider hverandre. Da risikerer vi å få en uheldig ukoordinert spiraleffekt mellom politikkelementene. Det er i så fall Norges Bank som må snu i sin aggressive rentesetting, og ikke statsbudsjettet som bør veie opp for den rentedrevne nedgangskonjunkturen.

Svak beskrivelse av lønnsdannelsens rolle i den økonomiske politikken

Sysselsettingsutvalgt beskrev hvordan frontfagsmodellen muliggjør lav ledighet uten at inflasjonen øker og at det da er viktig at de tre politikkenhetene spiller på lag.

Det er viktig å merke seg at frontfagsmodellen kun muliggjør lav ledighet, den sikrer det ikke. Tvert om, lav lønnsvekst i dårlige tider, øker bare ledigheten enda mer fordi husholdningenes kjøpekraft da faller. Husholdningene står for over halvparten av den samlede etterspørselen i fastlandsøkonomi, så deres lønnsvekst er viktig for bedriftenes omsetning og sysselsetting.

Derfor må alle politikkenhetene ha et samstemt syn både på hovedtrekkene i norsk økonomis virkemåte og rollefordelingen i den økonomiske politikken. Virkemåten i økonomien må selvsagt diskuteres og evalueres løpende, men det er uansett uheldig dersom politikkenhetene motarbeider hverandre enten det skyldes ulik oppfatning av økonomiens virkemåte eller rollefordeling. Det er statsbudsjett og rente som kan sikre lav ledighet.

Statsbudsjettets omtale av hvordan vi bør håndtere den importerte inflasjonen gjenspeiler likevel ikke en slik felles forståelse. Det står at «Hovedmålet med dette budsjettet er å bidra til å få kontroll på den kraftige prisveksten». Budskapet er at inflasjonen vil bite seg fast, bli selvforsterkende og ikke gå over av seg selv med mindre rente og statsbudsjett strammer inn i økonomien. Dette må være hentet fra amerikanske teorimodeller og ikke norsk virkelighet.

Omtalen av lønnsutviklingen siste tiår i Nasjonalbudsjettet er illustrerende. Etter en kort overordnet omtale av at frontfaget setter rammene for lønnsvekst, forklares den faktiske lønnsutviklingen lenge og fyldig, men kun ene og alene med utviklingen i ledighet, som i amerikanske teorimodeller. Det står ikke et ord om at industriens betingelser eller konkurranseevnen har hatt noe som helst å si for lønnsveksten. Forskning, empiri og erfaring dokumenterer at dette er feil. Konkurranseevnen har forklart mesteparten av lønnsutviklingen i Norge, og nasjonalbudsjettet sier det ikke med et ord. Det er oppsiktsvekkende.

Figuren under viser bidraget fra lønnsomhet i industrien og ledigheten til lønnsveksten i industrien siste tiår ifølge industrilønnsrelasjonen i NAM. Det er andre forklaringer, og også uforklarte endringer, men figuren viser tydelig styrkeforholdet mellom ledighet og lønnsomhet. Nasjonalbudsjettet knytter altså ingen kommentarer til lønnsomheten i frontfaget, kun til ledigheten.

Dette diskrediterer partene i arbeidslivets arbeid med å sikre oppslutning om frontfagsmodellen i en periode der det har vært delvis fallende kjøpekraft blant norske arbeidstakere. Hvis det er denne forklaringen som skal forsvare budskapet om at inflasjonen vil bite seg fast med mindre ledigheten drives opp, er det illevarslende for de som står opp for frontfagsmodellen i vanskelige tider. Det er viktig at man i beskrivelsen av lønnsdannelsen i forbindelse med statsbudsjettet anerkjenner og vektlegger frontfagsmodellen for den faktiske lønnsutviklingen, og ikke bare på det overordnete nivået.

Derfor er det å styrke organisasjonsgraden og styrke frontfagsmodellen det beste virkemiddelet for å hindre inflasjon. Når det kommer til dette bidrar regjeringen faktisk betydelig til å styrke det organiserte arbeidslivet og frontfagsmodellen, blant annet med den kraftige satsningen på et seriøst arbeidsliv og økningen i fagforeningsfradraget. Så det er ikke innholdet og prioriteringene i Statsbudsjettet som er problemet. Der leverer regjeringen solid. Det er forståelsen for frontfagsmodellen og håndteringen av importert inflasjon som må bedres.