Nasjonalbudsjettet, produktivitet og effektivitet¹

Innledning

Nasjonalbudsjettet har alltid omtalt produktivitet, tidligere ofte betegnet strukturpolitikk og nå betegnet bruken av samfunnets ressurser. Dette kapittelet i nasjonalbudsjettet omhandler både politikk for et mer produktivt næringsliv og effektiv ressursbruk i offentlig sektor.

Høyt velstandsnivå krever at ressursene som er tilgjengelige brukes effektivt. Den økonomiske politikken skal stimulere til produktivitetsutvikling i privat næringsliv og effektiv bruk av ressursene som det offentlig rår over. Det betyr for det første at mest mulig av tilgjengelig ressurser brukes til produksjon av konsumgoder. Dette er delvis en konjunkturproblemstilling og delvis et spørsmål om arbeidsstyrken, arbeidsdeltakelse og at arbeidskraft benyttes til produksjon av konsumgoder og ikke til fordelingskamper. For det andre må politikken stimulere produktivitetsutvikling i næringslivet. Dessuten må ressursbruken i offentlig sektor være effektiv, noe som er krevende når det ikke er markeder og konkurranse som tvinger fram effektivisering. Offentlig sektor utgjør en stor del av økonomien og effektiviteten i offentlig produksjon er derfor viktig for samlet velstandsutvikling.

Denne kommentaren presenterer først utviklingen i produktiviteten i økonomien. Produktivitetsveksten har de siste 15 årene vært lavere enn tidligere. Dette betyr mindre vekst i konsummulighetene, men det er delvis kompensert med økt bruk av midler fra oljefondet. Deretter kommenterer jeg politikken for økt produktivitet i privat sektor, effektivitet i offentlig produksjon, og til slutt yrkesdeltakelse.

Det er en bekymring at produktivitet og effektivitet synes å tillegges liten vekt i den økonomiske politikken. Spesielt i offentlig sektor har ressursbruken økt betydelig, uten at det synes som at kvalitet og omfang på offentlig produksjon har økt tilsvarende. Mye tyder på at ytterligere økning i offentlig sektor i liten grad til vil bidra til å løse utfordringene som typisk påpekes i de ulike tjenestene.

Produktivitetsutviklingen i næringslivet

Nasjonalbudsjettet (NB) nøyer seg med å diskutere utviklingen i arbeidsproduktivitet målt som utviklingen i samlet produksjon per timeverk i markedsrettet virksomhet. Dette er det mest relevante produktivitetsmålet for reallønnsutviklingen.

Det framgår av Figur 1 at produktivitetsutviklingen er svakere enn tidligere. Figuren presenterer utviklingen i timeverksproduktivitet som 10-års rullerende gjennomsnitt for Norge, Tyskland og USA. Fallet i produktivitetsveksten kom i Norge i 2006, som er noe etter Tyskland og noe før USA. I dag er den årlige veksten på i underkant av ett prosent i alle disse landene, som er mer enn en halvering i løpet av de siste 20 årene. Det anslås en vekst på 0,6 prosent i 2024.

NB har en god diskusjon av mulige årsaker til fallet i produktivitetsveksten. Man fastslår, i tråd med framstillingen i tradisjonelle lærebøker, at det er den global teknologiske utvikling som er den langsiktige driveren av produktivitetsvekst. Nasjonale forhold påvirker kun evnen til å realisere den globale teknologiske utviklingen. Den mest naturlige forklaringen på fallende produktivitetsvest er derfor at den globale teknologiske utviklingen går saktere enn tidligere. Men det kan også skyldes at den teknologiske utviklingen har ført til mer markedsmakt i de framvoksende næringene og dermed mindre effektiv omallokering av ressurser enn tidligere.

En annen mulig forklaring på utviklingen i Figur 1 er økende omfang på immaterielle varer og tjenester som er vanskelig å måle. Det er målefeil i produktiviteten og bildet reflekterer i større grad endring i næringssammensetning enn faktisk produktivitet. Hvis det er tilfelle burde reallønnsutviklingen være bedre enn den målte produktivitetsutviklingen når lønnsandelen i økonomien ligger forholdsvis fast. Det er kun økt produktivitet i økonomien som gir grunnlag for økt reallønn i en slik situasjon.

Figur 2 presenterer reallønnsutviklingen. Den var negativ i 2016 og 2022, begge gangene som følge av overraskende høy inflasjon. Men disse overraskelsene blir i liten grad hentet inn igjen. Fra 2014 til 2021 økte reallønna med kun 3.4 prosent, det vil si en gjennomsnittlig årlig vekst på 0.4 prosent. Reallønnsnedgangen i 2022 innebærer at den totale reallønnsveksten i 10-årsperioden 2014–2023 ser ut til å bli kun 2,0 prosent. Gjennomsnittlig årlig reallønnsvekst har vært betydelig lavere enn gjennomsnittlige vekst i den målte timeverksproduktiviteten.

Redusert produktivitetsvekst betyr at det er mindre grunnlag for økning i konsum enn tidligere. Utfallet av lønnsdannelsen de siste årene betyr at det omtrent ikke har vært muligheter for konsumvekst samlet sett. Gjennomsnittsbetraktningene skjuler at det er noen som har en svakere utvikling enn andre. Yngre generasjoner rammes av økende realpriser på bolig og dyrere finansiering av bolig. Dette er sannsynligvis en viktig årsak til den pågående diskusjonen om «dyrtid» og «fattigdomskrise».

Figur 1 og 2, samt lav arbeidsledighet over mange år, tyder på at det er grunnlag for høyere reallønnsvekst enn det som er realisert. Det er overraskende at lønnsveksten i årets lønnsforhandlinger ikke ble høyere. Det var anslått en reallønnsvekst betydelig under forventet produktivitetsvekst, i en situasjon der det var sannsynlig at årets inflasjon var undervurdert.

Politikk for et produktivt næringsliv

Produktivitetskommisjonen (NOU 2016: 3) konkluderer med at kunnskapsnivået i befolkningen er viktigst for den langsiktige produktivitetsutviklingen, gitt internasjonale forhold. Den er bekymret for forskningskvaliteten og at mye av forskningen blir skjermet fra internasjonal konkurranse. Den er videre bekymret for at det er en lav andel som tar mastergrad og doktorgrad i Norge, samt en lav andel med realfag og teknologifag. Også seinere analyser, for eksempel Kompetansebehovsutvalget (2023) og Utsynsmeldinga (2023), påpeker behovet for mer realfags- og teknologikompetanse.

Nasjonalbudsjettet svarer ikke på disse utfordringene. Utdanningspolitikken som beskrives er om regionale studietilbud på lavere grad utenfor de sterke forskningsmiljøene, samt ekspansjon av fagskoler. Fagskoler tilbyr i hovedsak videreutdanning for personer med fagbrev. Det er gode argumenter for å styrke disse tilbudene, men det er bemerkelsesverdig at NB ikke omtaler de større utviklingstrekkene i utdanning som skal utvikle oss som kunnskapsnasjon og øke grunnlaget for reallønnsvekst.

Forskningspolitikk er nærmest ikke berørt. Det er en oppsummerende beskrivelse av innovasjon og forskning i næringslivet, men ingen forsøk på å beskrive hvordan utdannings- og forskningssystemet og produktivitetsutvikling i næringslivet er koblet sammen.

Vi skal gjennom en «grønn» omstilling. Myndighetene bør bruke rammebetingelser og reguleringer for å få til omstillingen. Kapittelet i NB om næringslivspolitikk berører imidlertid ikke klima- og miljøspørsmål.

Fossil energi er den mest effektive energikilden i mange anvendelser, og disse anvendelsene må gå over til å bruke dyrere energi. Grønn omstilling betyr også redusert nedbygging av natur og helst at vi slutter å bygge ned natur. Bruk av naturressurser blir dyrere. Dette innebærer høyere kostnader i produksjon og økte levekostnader sammenlignet med en situasjon uten slik omstilling. Grønn omstilling er nødvendig, men det innebærer lavere produktivitetsvekst enn vi ellers kunne hatt.

Et virkemiddel er prisen på energi. Selv om det ikke står i NB, så langt jeg kan se, så er det skapt et bilde av at prisen på elektrisitet skal være lavere i Norge enn i andre land. Omstilling fordi energi blir dyrere kan ikke være basert på subsidier som holder prisen på energi kunstig nede. Det kan synes å være en oppfatning om at omstillingen krever nye næringer som ikke er lønnsomme uten direkte eller indirekte subsidier av energipris. Det er lite sannsynlig at dette er en fornuftig bruk av offentlige midler.

Det er stor interesse for å etablere elektrisitetsintensiv næringsvirksomhet i Norge, slik som batterifabrikker og datasentre. Dette er internasjonal virksomhet som søker lokalisering der produksjonskostnadene er lavest. Norge har ikke spesielle fortrinn for slik virksomhet, annet enn lav pris på elektrisitet. Det er et stramt arbeidsmarked og lite ledige ressurser. Mangel på arbeidsplasser er ikke et problem og arbeidsplasser trenger derfor ingen subsidier.

Regjeringens politikk framstår som et forsøk på en finstyring av økonomien der nye «grønne» arbeidsplasser skal komme i akkurat samme omfang som nedbygging av «skitne» arbeidsplasser. Men myndighetene har ikke ha tilstrekkelig informasjon til slik finstyring. Det vil også føre til et avventende næringsliv fordi man venter på støtte fra staten. Dette forsinker omstillingen. Det er en fare for at politikken fører til både en treg grønn omstilling og overføringer til et lobbyerende næringsliv. Kombinasjonen innebærer stor fare for at vi ikke oppfyller de internasjonale avtalene vi har underskrevet og samtidig betydelig statlige utgifter som ender hos dem som er rikest i utgangspunktet.

Politikk for en effektiv offentlig sektor

I forhold til andre land har Norge en stor offentlig sektor. Figur 3 (venstre del) viser at offentlige utgifter har økt fra 54 prosent av BNP i 2007 til et anslag på 62 prosent i 2024. Det er 12–13 prosentpoeng høyere enn andre europeiske land. Vi har et høyere nivå både på overføringer til private, offentlige investeringer og ressurser i offentlig produksjon av varer og tjenester. Offentlig konsum som andel av BNP (høyre del av figuren) har økt fra under 25 prosent til nesten 30 prosent. Figuren viser at både offentlige utgifter og offentlig konsum har vært på et stabilt nivå i andre land, mens Norge har hatt vekst. Sverige gjennomførte store reformer på 1990-tallet for å øke effektiviteten i offentlig sektor, og Danmark har gjennomført en rekke slike reformer de siste 10–20 årene. I våre naboland reduseres offentlig sektors andel av økonomien ved reformer som forbedrer ressursbruken.

Veksten i Norge skyldes økt bruk av midler fra oljefondet. Avkastningen av oljefondet vil finansiere 22 prosent av statens utgifter i 2024, som er 16 prosentpoeng mer enn i 2007. Et viktig spørsmål er hvor stor gevinsten er av at en økende andel av statens utgifter finansieres av fondet og ikke av skatter.

Figur 4 presenterer utviklingstrekk i utdanningssektoren for å gi et mer konkret bilde av veksten i offentlig tjenesteyting. I utdanning øker antall tilsatte. Antall elever per undervisningsårsverk i grunnskolen har vært synkende over lengre tid (venstre del av figuren). Noe av reduksjonen rundt 2006 skyldes lengre skoledager, mens mye av reduksjonen etter 2015 er knyttet til nye statlige pålegg om og finansiering av økt lærertetthet. De siste 20 årene har det vært svært små svingninger i elevtallet slik at utviklingen i figuren reflekterer utviklingen i antall lærere. Fra høsten 2015 til høsten 2022 ble det over 5 000 nye årsverk til undervisning i grunnskolen.

Figur 4 (høyre del) viser utviklingen i høyere utdanning. Her er sammenligningen over tid vanskeligere fordi forskning og innovasjon er viktige deler av aktiviteten. I et forsøk på å isolere utviklingen for undervisning inkluderer figuren kun årsverk av fast ansatte i undervisnings- og forskerstilling, og den ene kurven ekskluderer årsverk knyttet til annen finansiering enn det såkalte grunnbudsjettet fra Kunnskapsdepartementet. Konkurransebasert finansiering, først og fremst forskningsmidler, inngår ikke i grunnbudsjettet. Mens utviklingen fram til 2012 skiller seg fra grunnskolen, har det vært nedgang i forholdet mellom antall studenter og undervisningsårsverk deretter. Mens antall studenter har økt med 21 prosent fra 2012 til 2022 har antall tilsatte finansiert av institusjonenes grunnbudsjetter økt med 36 prosent.

Det er en tilsvarende utvikling i andre deler av offentlig sektor. For eksempel konkluderer Helsepersonellkommisjonen med at ingen land har en så stor andel av de sysselsatte i helse- og omsorgstjenester (NOU 2023: 4, s. 27) som Norge.

Produktivitets- og effektivitetsutviklingen i offentlig sektor er vanskelig å anslå fordi virksomheten ikke er markedsrettet. Vi mangler mål på produksjonen. Men mye tyder på at det er stort effektiviseringspotensial i offentlig sektor.

Det foreligger en lang rekke studier av effekten av økte utgifter i grunnskolen på elevenes læring i fag, skolemiljø og tilpasning i arbeidsmarkedet. De finner nesten utelukkende at økte utgifter har liten eller ingen effekt, se for eksempel Falch mfl. (2017), Borgen mfl. (2022) og Pedersen mfl. (2022). I evalueringen av ny lærernorm (Pedersen mfl., 2022), reformen som i stor grad forklarer færre elever per lærerårsverk i grunnskolen etter 2015, er en av konklusjonene at normen synes å begrense handlingsrommet til å fordele ressurser ut fra skolenes utfordringer og elevenes behov. Effektivitetsforbedringer er blitt mer krevende å gjennomføre samtidig som ressursbruken øker.

Det foreligger ikke norske studier av kausale effekter av ressursbruk i videregående opplæring og høyere utdanning, men sannsynligvis er situasjonen lik her. Økte ressurser brukes til tettere oppfølging av hver enkelt elev og student, men lite tyder på at det gir bedre resultater. En årsak kan være nye utfordringer og forventninger blant elever og studenter. Det forventes at utdanningssystemet skal håndtere utfordringer og problemstillinger som man ikke gjorde tidligere. Det kan forklare utviklingen over tid, men det kan ikke forklare funnene om manglende effekter av økt ressursbruk i studiene referert ovenfor.

For kommunesektoren finner Borge mfl. (2022) at det er et betydelig effektiviseringspotensial. NB konkluderer med at disse analysene «tyder på at det er store muligheter for mer effektiv ressursutnyttelse og bedre tjenester, eksempelvis innenfor barnehage, grunnskole og omsorgstjenester» (s. 112).

Mye tyder på at ressursene heller ikke brukes effektivt i annen offentlig produksjon. Helsepersonellkommisjoen (NOU 2023: 4) argumenterer for at det er betydelig innslag av overbehandling, overdiagnostikk og unødvendige innleggelser på sykehus. Denne diagnosen er basert både på internasjonal forskning og observasjoner av store ulikheter mellom norske regioner. Bensnes (2022) studerer fødselsomsorgen i et kausalt opplegg og finner at barn født på dager med unormalt mange fødsler trenger mindre medisinsk oppfølging seinere. Det er et eksempel på en studie som indikerer overbehandling i helsesektoren.

Offentlig sektor har et rekrutteringsproblem. Det er underskudd på blant annet sykepleiere, leger og lærere. Det burde ikke være overraskende når offentlig sektor ekspanderer i en situasjon med generell knapphet på arbeidskraft og når lønns- og arbeidsbetingelser i liten grad blir brukt aktivt til å øke attraktiviteten. En internasjonal forskningslitteratur finner at mangel på kvalifisert arbeidskraft i offentlig sektor er motsyklisk. Dette tolkes vanligvis som tilbudssideeffekter. Når det er stor etterspørsel etter arbeidskraft i privat sektor velger flere å skifte fra offentlig til privat sektor, se for eksempel Falch mfl. (2009) for en studie på norske data.

Ekspansjon av offentlig sektor er utfordrende i gode tider. Offentlig sektor tilbyr tryggere jobber og bedre pensjon enn privat sektor. Dette blir mindre viktig når konjunkturene er gode, og det er mindre viktig for arbeidstakere med høy kompetanse som har bedre muligheter i privat sektor enn andre. Den norske frontfagsmodellen hindrer i stor grad det offentlige fra å bruke lønn som virkemiddel i en slik situasjon.

Det er et mediebilde av at tilsatte i offentlig sektor er overarbeidet. De rekker ikke over alle oppgavene som blir forventet av dem. Stort arbeidspress framstår som et vanlig argument for at sykepleiere, leger og lærere forlater sine profesjoner. Det kan kanskje forstås som et resultat av rekrutteringsutfordringer. Når man ikke klarer å rekruttere tilstrekkelig antall tilsatte med påkrevd kompetanse blir det flere oppgaver for andre, gitt offentlige tjenesters natur som rettigheter. På den annen side, den sterke veksten i tilsatte innen offentlig tjenesteyting burde virke motsatt. I grunnskolen har målene som er tilgjengelig på manglende formell kompetanse vært forholdsvis stabil det siste tiåret og det har vært vekst i antall lærere per elev. I offentligheten framstår et bilde om at det har blitt vanskeligere å gjennomføre alle forventede arbeidsoppgaver.

Vi mangler en god forståelse av hvorfor det er blitt slik. En plausibel hypotese er at det blir pålagt flere oppgaver og økte forventninger som er vanskelig å måle. Noen hevder det er blitt svakere psykisk helse i befolkningen, og det krever ekstra innsats av både helsevesenet og utdanningssystemet. Er dette årsaken til at vi skiller oss fra andre land i økende ressursbruk i offentlig sektor? Sannsynligvis ikke. Den internasjonale betegnelsen på generasjonen født fram mot 2010 er generasjon Z eller «snowflake» generasjonen, som symboliserer blant annet mindre robusthet og mer nærtakende enn tidligere generasjoner.

Vi står altså i en situasjon der det framstår som at den økte ressursbruken i offentlig tjenesteyting går sammen med økende grad av kriseoppfatninger.

Regjeringens svar på denne situasjonen synes å være «tillitsreform». I Hurdalsplattformen er tillitsreform beskrevet som et av regjeringens viktigste prosjekter. Det er blant annet er sentralt virkemiddel for ønsket om en sterk og effektiv offentlig sektor. Det har vært uklart hva denne reformen mer konkret skal innebære, og man blir ikke klokere av å lese årets nasjonalbudsjett. Omtrent det eneste som sto i fjorårets NB var at «Målet med regjeringens tillitsreform er å gi brukerne og innbyggerne mer velferd og bedre tjenester, til rett tid» (s. 134). Det er i år endret til at «Tillitsreformen er en sentral del av regjeringens arbeid med å fornye og utvikle offentlig sektor» (s. 116). Det eneste konkrete som i dokumentet er knyttet til tillitsreform er reduksjon i søknadsbaserte ordninger for utdanningskvalitet i høyere utdanning (s. 114) som i sin tid ble innført for å stimulere til kvalitet. Dette inkluderer ordninger som nasjonale sentre for fremragende utdanning.

Mens mange har sett for seg at tillitsreformen skulle innebære mindre kontrollvirksomhet og mindre rapportering, og dermed mindre tid til «byråkrati» og mer tid til produksjon, ser reformen i stedet ut til å innebære mindre bruk av konkurransearenaer i offentlig tjenesteyting. Som nevnt fjernes konkurransearenaer for utdanningskvalitet. Også innen forskning er det samme utvikling. Tidligere var det sterke insentiver i det statlige finansieringssystemet for å lykkes i konkurranse om forskningsmidler, men det fjernes fra 2025. Spesielt forskningsmidler fra EU blir mindre interessante fordi det høye kostnadsnivået i Norge betyr at slike prosjekter er underfinansiert. Den generelle skepsisen til bruk av konkurranse kan ikke være motivert av et hensyn til effektivitet.

Nasjonalbudsjettet mangler beskrivelse av hvordan regjeringen skal møte utfordringene med lav effektivitet og problemer med tilstrekkelig rekruttering til offentlig sektor.

Politikk for høy sysselsetting og lite utenforskap

Høy produksjon krever at tilgjengelige ressurser tas i bruk. Derfor er «arbeidslinja» viktig. Det er prisverdig at den framheves tydelig i budsjettet. Det er arbeid som er det normale og det må belønnes.

Ingen andre land har så stor andel av befolkningen på helserelaterte ytelser som Norge. NB fastslår at andelen som får slike ytelser er økende, men sammenligner ikke utviklingen med andre land. Nasjonalbudsjettet for 2020 viser imidlertid at denne andelen har vært fallende i sammenlignbare land.

Det er en utfordring at differansen mellom lav lønn og trygd er liten. Da må nødvendigvis de økonomiske insentivene ved å gå fra trygd til arbeid være begrenset. Det er sannsynligvis på denne marginen at velferdsstatens avveining mellom fordeling og effektivitet er tydeligst. De økonomiske insentivene har effekt, se NOU 2022: 20 for en oppsummering av forskningslitteraturen.

Arbeidslinja må derfor inkludere flere tiltak enn økonomiske insentiver til arbeid. Tiltakene må være rettet både mot gruppen som har begrenset ønske om arbeid under rådende økonomiske insentiver og gruppen som ønsker arbeid, men som sliter med å komme inn i arbeidslivet.

Skatteutvalget (NOU 2022: 20) foreslo et arbeidsfradrag for lave inntekter, altså en type lønnssubsidie. Det vil øke de økonomiske insentivene for arbeid, men forslaget har en betydelig provenyeffekt. Innføring av en slik ordning må kombineres med endringer i andre deler av skattesystemet eller en innstramming i offentlige utgifter.

Gitt utfordringene med økonomiske insentiver, er tiltak for kvalifisering viktig for å oppnå høy sysselsettingsandel. Ufaglærte er sterkt overrepresentert i gruppene med svak tilknytning til arbeidslivet, og forskningslitteraturen finner konsistent en positiv avkastning av utdanning. Derimot er funnene i forskningslitteraturen på effekter av etter- og videreutdanning av voksne mer blandet.

Derfor er sannsynligvis fylkeskommunenes arbeid med å få flere gjennom videregående opplæring viktig. Videregående opplæring gir formelle kvalifikasjoner, enten som yrkeskompetanse eller studiekompetanse. Her har det vært gode resultater de siste årene. Figur 5 viser fullføringsandelen for årskullene som startet videregående opplæring i perioden 2006–2016. Andelen som fullfører på normert tid, altså 3–4 år avhengig av utdanningsprogram, har økt med 10 prosentpoeng på 10 år, mens andelen som bruker 5–6 år har økt med 9 prosentpoeng til over 80 prosent. Ungdommen går inn i arbeidsmarkedet med høyere kompetanse enn tidligere.

Utviklingen innen videregående opplæring er den mest gledelige i kompetansepolitikken. Om det vil bidra til høyere sysselsettingsandel er vanskelig å vite. Det er også mange andre endringer i ungdomsgenerasjonene som det er vanskelig å overskue konsekvensene av. Spesielt er det indikasjoner på økende omfang av psykiske uhelse. Så langt ser det ut som at man har klart å unngå at oljeinntektene ender opp i mindre deltakelse i yrkeslivet. Arbeidslinja overfor både unge og eldre vil være sentral for å unngå det også framover.

Avslutning

Produktivitetsutviklingen har vært svak de siste 15 årene, både i Norge og internasjonalt. Det er mindre ekstra til privat konsum og velferd. Reallønnsutviklinga har vært enda svakere enn produktivitetsutviklinga. I denne situasjonen har offentlig sektor vokst finansiert av oljeinntekter.

En reell «grønn» omstilling vil bidra til lavere produktivitetsvekst. Produksjon må baseres på dyrere energi, eventuelt må det brukes offentlige ressurser på å subsidiere energi. Politikk for et produktivt i næringslivet, en effektiv offentlig sektor og høy sysselsetting er derfor viktig. Dessverre mangler Nasjonalbudsjettet gode tiltak på de fleste av disse områdene.

Offentlig sektor har hatt en betydelig vekst over flere år med knapphet på arbeidskraft. Det synes som at det har ført til rekrutteringsproblemer og svak effektivitetsutvikling. «Tillitsreform» ser ut til å være et sentralt tiltak på disse utfordringene. Men denne reformen er enda ikke konkretisert, annet enn at det er spor av at det inkluderer mindre bruk av konkurranse som virkemiddel i offentlig produksjon. Tillitsreformen ser ut til å innebære reduserte insentiver til effektiv bruk av ressursene. Den svarer derfor ikke på utfordringene vi står overfor.

Fotnote:

1. Takk til Bjarne Strøm og redaktør Lars-Erik Borge for gode innspill og kommentarer. ↩︎