Nasjonal- og statsbudsjett

Nasjonalbudsjettet gir estimater for utviklingen i hele den norske økonomien for det kommende budsjettår, som er sammenfallende med kalenderår, og for såvidt årene ettterpå. På den måten legger det avgjørende føringer for rammene i statsbudsjettet, og statsbudsjettets finanspolitiske profil. Nasjonalbudsjettet er derfor et av statens viktigste årlige dokumenter, og vanligvis regjeringens aller viktigste. Arbeidet med statsbudsjettet er sammen med lovgivning Stortingets viktigste gjøremål.

Statsbudsjettet vedtas med hjemmel i Grunnlovens paragraf 75. Ifølge paragrafen tilkommer det Stortinget «at bevilge de til Statsutgifterne fornødne Pengesummer». Viktigheten av statsbudsjettet markeres ved at det utgjør Stortingsproposisjon nr. 1, som innebærer at det et normalår regnes som viktigste forslag fra regjeringen det året. Statsbudsjettet er egentlig delt i to. Statsbudsjettets utgifter – Proposisjon til Stortinget Prop. 1 S og Statsbudsjettets inntekter – Prop. 1 LS. Skatter og avgifter. Utgiftene i statsbudsjettet ligger relativt fast, men endres en del fra år til år. Inntektssiden er betydelig mer usikker og viser i realiteten anslag eller beregninger av de ulike inntektsposter til staten. Skatte- og avgiftsinnretningen danner grunnlaget for provenyer for samlet skatte- og avgiftsinntekter. Provenynøyaktigheten er avhengig av treffsikkerheten i anslagene, herunder anslagene for den økonomiske aktiviteten, som kan være vanskelig å estimere. Det er derfor essensielt å ha best mulig datagrunnlag for å lage prognoser for den økonomiske utviklingen i året og årene som ligger foran.

Det første statsbudsjettet

I 1928 ble det for første gang vedtatt et helhetlig bevilgningsreglement for Kongeriket Norge, før den tid hadde ulike departementer hatt sine egne budsjetter, som i liten grad var samkjørt og koordinert av Finansdepartementet. Budsjettarbeidet i Stortinget ble nå kraftig reformert. Det ble opprettet en egen budsjettkomité som la rammer for og koordinerte fagkomiteenes bevilgninger. Statsgjelden økte raskt fra utbruddet av første verdenskrig i august 1914 og var i størrelse nesten en tredel av statsinntektene allerede tidlig på 1930-tallet. For å få bedre kontroll over de offentlige finanser vedtok Stortinget et ganske stramt budsjettreglement. Der ble det nedfelt at statsinntektene minst skulle dekke både statsutgiftene og avdragene på den løpende statsgjelden. Det ble med andre ord innført en slags handlingsregel som ga et eget forbud mot budsjettunderskudd. Dette ble ganske raskt tolket til å gjelde på litt lengre sikt og ikke kortsiktig. Dette av hensyn til blant annet motkonjunkturpolitikk, som særlig kom i vinden etter at Arbeiderpartiet og Senterpartiet ble enige om Kriseforliket og Arbeiderpartiet varig overtok regjeringsmakten i 1935 (Lie 2012, Grytten 2014).

Det første nasjonalbudsjettet

Etter andre verdenskrig ble statsbudsjettet i økende grad brukt som et nasjonaløkonomisk i tillegg til et budsjettmessig styringsredskap. Det innebar at man ikke bare skulle etterstrebe kontroll over statsfinansenes inntekter og utgifter, men også påvirke den økonomiske utviklingen på kort-, mellomlang- og lang sikt. Det skulle gjøres gjennom utgifts- og inntektssiden i statsbudsjettene, samt postenes innretning for eksempel innen fordeling, industrisatsing og distriktspolitikk. Som et ledd i denne politiske og administrative strategien ble det første detaljerte og helhetlige nasjonalbudsjettet lagt frem to år etter krigens slutt og 19 år etter det første helhetlige statsbudsjettet, nemlig i 1947 (Lie, 1995). I praksis kom budsjettbalanse til å bli en av Finansdepartementets største utfordringer, og de aller fleste år oppnådde man ikke det. Ikke før oljeinntektene for alvor slo inn, men det førte samtidig til at det oljekorrigerte underskuddet stort sett har vært økende, uansett hvilke farge og valør de sittende regjeringspartier har hatt. Samtidig er det bemerkelsesverdig at verken det skiftende politiske flertall eller elektoratet har falt for fristelsen å bruke betydelig mer olje- og gasspenger enn hva tilfellet har vært og er.

Nasjonalbudsjettet for 2024

Nøkkeltallene i nasjonalbudsjettet for 2024 er i stor grad bygd på prognoser. De viser at ut ifra veksten i BNP så vil 2023 og 2024 representere to år med en moderat nedgangskonjunktur. En inflasjon som er over inflasjonsmålet, men tydelig på veg nedover og en lav arbeidsledighet til tross for lav økonomisk vekst. Samtidig viser tallene at budsjettet er relativt nøytralt innrettet, med en liten ekspansiv virkning, som kan forsvares ut ifra den noe svake konjunkturen.

Tabell 1: Nøkkeltall i nasjonalbudsjettet 2024. Tallene er i oppgittprosent hvis ikke annet er oppgitt.

	2022	2023	2024	2025
Realøkonomien, volum
Privat konsum	6,9	-1,0	0,5	2,2
Offentlig konsum	0,1	2,1	1,4	–
Bruttoinvestering i fast kapital, offentlig forvaltning	1,2	0,4	-0,5	–
Bruttonasjonalprodukt	3,3	1,0	1,1	1,9
Herav: Fastlands-Norge	3,8	0,6	0,8	1,9
Arbeidsmarkedet
Sysselsetting	3,9	1,3	0,1	0,5
Arbeidsledighetsrate, AKU (nivå)	3,2	3,5	3,7	3,7
Arbeidsledighetsrate, registrert (nivå)	1,8	1,8	2,0	2,1
Priser og lønninger
Årslønn	4,3	5,5	4,9	–
KPI	5,8	6,0	3,8	2,5
Råoljepris, USD per fat (løpende priser)	99	78	73	71
Rente og valutakurs
Tremåneders pengemarkedsrente (nivå)1	2,1	4,2	4,8	4,3
Importveid kursindeks2	1,2	6,5	-1,8	0,0
Nøkkeltall for statsbudsjettet:
Oljekorrigert underskudd, mrd. kroner	282,7	290,5	336,5	–
Strukturelt oljekorrigert underskudd, mrd. kroner	338,6	372,3	409,8	–
Prosent av fondskapitalen	2,7	3,0	2,7	–
Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge	9,5	9,9	10,3	–
Budsjettimpuls, prosentenheter3	-1,1	0,4	0,4	–
Reell, underliggende utgiftsvekst, pst.	1,1	2,3	0,7	–

Regjeringen betegner statsbudsjettet selv som et «budsjett for å trygge folks økonomi og Norge i en urolig tid».¹ Det utdypes i særlig grad med at de søker å:

• holde folk i jobb, skape nye jobber og sikre at det skal lønne seg å jobbe
• sikre grunnleggende og god velferd i barnehagen, skolen, helsetjenesten, eldreomsorgen og andre viktige tjenester
• stille opp for dem som rammes hardest av den høye prisstigningen
• prioritere tryggheten og beredskapen i Norge i en urolig tid
• stille opp for Ukraina og mennesker på flukt og bidra til stabilitet og trygghet i Europa
• ivareta grønn omstilling og nå klimamålene

Man kan se i budsjettet at de på flere måter ønsker å bidra til disse punktene, men utover det er det vanskelig å se de store vyene. Rent utgiftsmessig kan det være bra at det ikke er for mange vyer og prosjekter, men noen vil sikkert etterlyse tiltak for en del utfordringer landet står overfor med hensyn til produktivitet, skattetrykk og et konkurransedyktig næringsliv.

Nasjonalbudsjettet og økonomisk vekst

Nasjonalbudsjettet for 2024 anslår at den økonomiske veksten, målt som vekst i BNP i fastlands-Norge i faste priser, vil være sterkt avtakende i 2023, fra høye 3,8 prosent i 2022 til 0,6 prosent i 2023, for så å forbli lav i 2024, med en vekst på 0,8 prosent. I 2025 anslår Finansdepartementets prognoser en BNP-vekst på 1,9 prosent, som er noe høyere enn normalen de siste årene (Meld. St. 1 (2023–2024), s. 168). Den økonomiske veksten har nemlig vært avtakende de siste tiårene. Det finnes beregninger av BNP for Norge helt tilbake til 1816. Dersom man anlegger den serien, finner man helt klart en gradvis avtakende veksttrend de siste tiårene.

Avmatningen i den økonomiske veksten følger samme tendens som andre vestlige land, bare at den begynte senere i Norge på grunn av betydelig verdiskaping i petroleumssektoren. De synkende vekstratene er ikke overraskende ledsaget av fallende veksttakt i arbeidsproduktivitet og total faktorproduktivitet. Denne utfordringen kan meget sannsynlig fortsette utover i en periode hvor vi er avhengig av stigende og ikke fallende produktivitetsvekst for å løse problem med manglende arbeidskraft og tilstrekkelig med ressurser til å dekke helsetjenester og pensjonsforpliktelser under den kommende eldrebølgen. Det burde derfor være en utfordring å ta tak i problematikk rundt fallende verdiskapings- og produktivitetsvekst. Det er vanskelig å se at verken den sittende eller den forrige regjering i stor grad gjorde nettopp det.

Balansen kan være skjør

Innretningen i statsbudsjettet for 2024 virker å være ganske godt balansert, med en marginal ekspansiv effekt, mellom 0,1 og 0,4 prosent, avhengig av definisjon og beregningsmetode.² Dermed får Norges Bank ikke drahjelp, men blir heller ikke særlig motarbeidet i arbeidet med å få ned inflasjonen. Spørsmålet er om denne innretningen vil stå seg gjennom behandlingen av budsjettet i Stortinget av en mindretallsregjering som lener seg mot parti til venstre for dem, som gjerne vil bruke mer penger, finansiert delvis med økte underskudd og delvis med økt skattetrykk. Det er ikke gitt at dette vil bidra til sårt tiltrengt produktivitetsvekst, økonomisk vekst eller budsjettbalanse.

Høyt skattetrykk

I denne sammenheng kan det være naturlig å se nettopp på skattetrykket. For her det ikke nødvendigvis mye mer å hente. I det foreslåtte statsbudsjettet letter regjeringen marginalt på skattetrykket for enkelte grupper, spesielt lavtlønnede. Men lettelsen er så liten at den nærmest er for ingen ting å regne. Eierbeskatningen foreslås i praksis nærmest uforandret fra i år (2023). Det vil si at den forblir meget høy. En selskapsskatt på 22 prosent er riktignok ikke høyt i forhold til andre vestlige land, men utbytteskatt på 37,8 prosent er meget høyt. Den samlede selskaps- og utbyttesakskatten kan dermed regnes på følgende måte:

Selskapsskatt av overskudd:          22,0%

+ Utbytteskatt: (100 – 22)^x 37,8          29,5%

= Samlet skatt selskap og eier          51,5%

De tre skatteøkonomene professorene Petter Bjerksund, Guttorm Schjelderup og førsteamanuensis Floris Zoutman ved Senter for skatteforskning ved Norges Handelshøyskole peker på at dette trolig er for høyt med tanke på næringslivets konkurranseevne og foreslår spesielt at utbytteskatten bør ned betydelig, kanskje ned mot 30 prosent (Bjerksund mfl., 2023)

De tre ekspertene viser til at den samlede skatten lå ganske stabilt mellom 2016 og 2021. I 2021 var det samlede trykket av disse to skattene 46,7 prosent. Med 51,5 prosent i 2023, ser vi en markant økning etter at Arbeiderpartiet og Senterpartiet overtok regjeringsmakten. Gjennomsnittlig samlet skatt på selskap og eier for sammenlignbare europeiske land med befolkning under ti millioner, er beregnet til 38 prosent, altså 13,5 prosentenheter lavere. Dette er en oppsiktsvekkende stor forskjell. I den europeiske delen av OECD er det faktisk utelukkende Danmark og Irland som har høyere skatt på selskap og eier enn det Norge har. I tillegg er det en kjent sak at den norske formueskatten også er høy i forhold til andre land. Bare på to år, fra 1921 til 1923, har formueskatten målt i faste 2022 kroner anslagsvis økt fra 18,415 til 28,6 milliarder kroner, eller med mer enn 55 prosent (Fasting, 2023). Innfasing av ny betydelig ressursrentebeskatning er også på gang, som en ekstra selskapsskatt for bedrifter med spesielt høy lønnsomhet ved utnyttelse av naturressurser i en allmenning.

Skatteflukt

Til sammen gjør faktorene nevnt ovenfor at eierskap i Norge beskattes meget høyt. Dersom man øker skattetrykket ytterligere er det etter min mening vanskelig å se for seg at det ikke vil få ytterligere konsekvenser i form av utflagging, skatteflyktninger, fallende investeringer og redusert konkurranseevne. På et punkt vil høye skattebyrder også gi negativ effekt på skatteprovenyen. Når de rike og kapitalsterke flytter ut hjelper det ikke at skattene teoretisk sett har en omfordelende effekt, i en global verden blir det i praksis omvendt.

Selvsagt kan man argumentere for at man kan pålegge finansnæringen ytterligere skatter, siden de bare er «pengeflyttere» og ikke står for verdiskaping. Men de fleste som driver med økonomi vet at dette enten må være basert på en misforståelse eller er en populistisk omskriving av virkeligheten. Jovisst finnes det spekulanter, som på usunt vis prøver å ri bølger og bobler, men finans må vi ha for å kanalisere nødvendig kapital inn i næringslivet, akkurat som vi trenger distribusjon av varer og tjenester som kanaliserer dem til forbrukerne.

Budsjettet vil miste stramhet i Stortinget

Det virker som om finansminister Trygve Slagsvold Vedum er klar over at skattetrykket nå er høyt og han har gitt klare signaler på at det i alle fall ikke skal videre opp, med mulig unntak av de med superfortjeneste. Men om man i et budsjettforlik med SV, som vel er mest nærliggende, vil det koste med penger til fattigdomsbekjempelse, miljø og en rekke velferdsordninger. Da må man kutte kostnader eller øke inntektene for å opprettholde budsjettbalanse. Det er det vanskelig å se for seg hvor eventuelle kutte skal komme. Fortsetter de som i de foregående år vil frivilligheten få litt mindre og friskoler og private aktører innenfor helse og sosial vil oppleve at tommeskruen strammes ytterligere. Slike innstramminger ligger for øvrig allerede inne i forslaget til budsjett, men faktisk er det en del som tyder på at SV ikke uten videre er villige til å skjerpe innstrammingene for frivillig sektor og allerede etablerte friskoler ytterligere i denne budsjettrunden. Problemet for aktørene det gjelder for er at for dem er slike innstramminger betydelige summer, men for statsbudsjettets balanse er det forsvinnende lite å hente fra år til år på slike innsparinger av offentlige utgifter, bortsett fra ideologiske seire. Dessuten, om en rekke av disse aktørene må legges ned på grunn av ytterligere innstramminger i bevilgningene til dem, vil det tross alt være en økt kostnad for det offentlige.

SV må også forlange mye. De pustes jo i ryggen av Rødt, som mer enn gjerne overbyr dem på deres egen hjemmebane. Dersom kravene fra SV blir uspiselige for regjeringspartiene kan jo regjeringen selvsagt gå til Venstre og Kristelig Folkeparti for å samarbeide eller for den saks skyld til Høyre. Det siste sitter nok alt for langt inne for begge de to store partiene fordi det kan ha en altfor høy politisk pris rent retorisk og oppslutningsmessig. Men det er helt sikkert krefter både i Arbeiderpartiet og særlig Senterpartiet som kan tenke seg budsjettsamarbeid mot sentrum. Men da skal budsjettet balanseres opp imot borgerlige krav. Miljø og fattigdomsbekjempelse skal opprioriteres, kutt til frivillighet og private skoler og private helse- og sosialtjenester skal reverseres og skattene skal i alle fall noe ned, samtidig som den rød-grønne profilen skal bestå. Dermed kan budsjettbalanse bli omtrent like vanskelig om regjeringspartiene søker samarbeid mot sentrum. Det synes derfor lite trolig at budsjettet kan gå gjennom en stortingsbehandling uten å svekkes.

Hvor langt vil inflasjonen komme ned?

Regjeringen har etter min mening alt vært en smule kreativ i formidlingen av at dette egentlig er et nøytralt budsjett, det vil nok kreves enda større kreativitet for å si det samme om det budsjettet som endelig blir vedtatt av Stortinget frem imot juletider. I tillegg kommer det at man har anlagt en høy, men gitt rammebetingelsene, en relativ beskjeden inflasjon til grunn for budsjettet. Finansdepartementet anslår i Nasjonalbudsjettet at den inflasjonen vil være på 3,8 prosent på årsbasis for 2024. Mange tenkte nok under fremleggelsen at det var i laveste laget, men etter den overraskende sterke nedgangen i inflasjonstallene for september kan det nok synes som det kan være realistisk likevel.

Konklusjoner

Uansett, må vi nok regne med at Stortinget kommer til å vedta et noe ekspansivt budsjett for 2024, i overkant av hva Norges Bank hadde håpet på. Noe som i alle fall ikke vil bidra til lavere inflasjon og derav lavere renter. Skatteskruen kommer fremdeles til å være betydelig høyere enn de fleste andre land som vi sammenligner oss med. Alt i alt kan det nok bli mer utfordrende for norsk næringsliv i 2024 enn hva de hadde håpet på. Men arbeidsledigheten vil fremdeles forbli lav. Mangelen på kvalifisert arbeidskraft er fremdeles et av de største problemene for norsk økonomi, selv i en nedganskonjunktur.

Budsjettet gjør neppe situasjonen merkbart verre for største delen av næringslivet, ei heller for forbrukerne. Men løftet som skal til for å bidra til å øke produktivitet og dermed på sikt økonomisk vekst for å kunne takle fremtidens demografiske utfordringer på en god og nødvendig måte, synes jeg vi ser lite eller ingen ting av. Men så understreker jo også regjeringen at dette er et budsjett skreddersydd for et spesielt år med relative høy inflasjon, renter og mulig svekket kjøpekraft for mange. De kortsiktige hensynene har kanskje overskygget de langsiktige utfordringene.

Fotnoter:

1. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/et-budsjett-for-a-trygge-folks-okonomi-og-norge-i-en-urolig-tid/id2997732/ ↩︎
2. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-1-20232024/id2998356/?ch=2 ↩︎