Klimautvalget 2050s rapport – snevre veier og uklare kost­nader, men mye god vilje¹²

1. Innledning

Klimautvalget 2050s rapport Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050 (NOU 2023: 25) er svært omfattende, og kommer med en rekke gode forslag for å nå lavutslippssamfunnet. Det er også positivt at utvalget framhever betydningen av å se klima og natur i sammenheng. NOUen oppsummerer sine anbefalinger i 8 hovedpunkter:

1. Alle beslutninger som tas i dag må baseres på et mål om at så godt som alle klimagassutslipp i Norge må være fjernet for godt innen 2050, 90–95 prosent reduksjon fra nivået i 1990 i innenlandske utslipp (utenom skog- og arealbruks-sektoren). Norsk klimapolitikk må vektlegge varig omstilling til nullutslipp og tempoet i omstillingen må økes.
2. All politikk og alle beslutninger må ta utgangspunkt i at alle ressurser er knappe.
3. Arealpolitikken må begrense tap av natur og bidra til bevaring av naturens karbonlagre.
4. Det må koste mer å slippe ut.
5. Det må være en bred tilnærming til virkemiddelbruk hvor juridiske, økonomiske og pedagogiske virkemidler benyttes.
6. Planer og beslutningssystemer må ta utgangspunkt i at Norge skal være et lavutslippssamfunn i 2050.
7. Det må på en mer systematisk måte tas hensyn til hvordan norsk politikk virker på andre lands mulighet til omstilling.
8. Norge er avhengig av fortsatt tett samarbeid med EU om klimapolitikken.

Utvalget trekker også fram at det er viktig med mer samordning av offentlige plandokumenter, utredninger og analyser. Alle bør bygge på de samme forutsetningene i form av karbonprisbaner og annen politikk og regulering, i tråd med at lavutslippssamfunnet nås i 2050. Det er vanskelig å være uenige i disse, såpass generelt formulerte, forslagene. Unntaket er det spesifiserte utslippstaket i punkt 1, som vi kommer tilbake til. Først når det skal konkretiseres hvordan forslagene skal oppfylles, kan meningsforskjeller komme fram. Det er temmelig vanskelig å få oversikten over utvalgets mer operasjonelle anbefalinger. De har samlet i alt 39 kulepunkter med forslag til hvordan 1–8 kan oppfylles (kapittel 1.2). I tillegg er det en rekke andre forslag listet opp (minst) 11 ulike steder i rapporten. En mer presis oversikt over konkrete anbefalinger, og deres antatte konsekvenser for norsk økonomi og globale utslipp, ville gjort rapporten mer anvendelig og informativ.

Vi har bare mulighet til å komme inn på noen av de mest sentrale forslagene i denne kommentaren. Vi diskuterer utvalgets anbefalinger av hvordan 2050-målet bør operasjonaliseres, konsekvensene av at det mangler kostnadsanalyser og anbefalingene angående norsk petroleumspolitikk.

2. Operasjonalisering av klimamålet

Mandatet ber utvalget vise hvordan Norge kan bli et lavutslippssamfunn. Utvalget anbefaler at:

«Norges klimamål for 2050 presiseres til å være å redusere utslippene fra norsk territorium med 90 – 95 prosent sammenlignet med 1990, til mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂ -ekvivalenter, uten at utslipp og opptak fra sektoren for skog- og arealbruk er regnet inn. Norge skal ikke bruke kvoter for å nå målet. Dette innebærer et tydeligere og noe mer ambisiøst mål, og klimaloven bør oppdateres for å reflektere dette.»

Som utvalget selv påpeker, er dette en innstramming i forhold til dagens klimalov, som ikke spesifiserer rollen til kvotekjøp eller skog- og arealbrukssektoren. Vi finner at denne innstrammingen begrenser verdien av analysen.

Ett av argumentene de bruker for ikke å innregne kvotekjøp er at i 2050 må alle land holde Parisavtalen for at oppvarmingen ikke skal overstige 1,5 grader, i tillegg til at de globale CO₂-utslippene må kuttes til netto null rundt 2050 ifølge FNs klimapanel (IPCC, 2021). Det innebærer at det er stor usikkerhet om det vil være kvoter til overs i andre land og regioner som Norge kan kjøpe. Eventuelt vil sannsynligheten være stor for at prisen på kvoter vil være veldig høy som følge av utslippsbegrensningen. Dette er nok ikke en usannsynlig utvikling, men det er viktig å huske på at usikkerheten er stor. Det vil være uheldig å legge kun ett scenario til grunn og låse Norge til ikke å kunne bruke kvotekjøp. Blir kvoteprisene høye, vil det ikke være et attraktivt tiltak, men det bør også åpnes opp for at det ikke går slik.

Et lignende argument brukes av utvalget for å ikke innregne skog- og arealsektoren. Her er det usikkerheten om hva potensialet for karbonopptak vil være som, etter utvalgets mening, tilsier at vi bør holde slikt karbonopptak utenfor 90–95 prosent målet. For eksempel kan skogbranner og insektangrep gi store svingninger i karbonopptaket. Igjen vil vi hevde at usikkerhet heller taler for å ha så mange tiltak som mulig å spille på. Det er også knyttet usikkerhet til tilgangen på, og kostnadene ved, en rekke andre tiltak enn kvotekjøp og skog- og arealtiltak.

Siden vi i dag ikke vet hva som blir mer og mindre kostnadseffektive tiltak, eller hvilke nye løsninger og muligheter som åpner seg de neste tiårene, er det ikke en god ide å snevre inn mulighetsområdet. Etter vår mening er det et bedre alternativ å heller øke ambisjonsnivået. De fleste land vi liker å sammenligne oss med har satt seg nullutslippsmål i 2050. Utvalget går et skritt i denne retningen i og med at de foreslår å sette en rekke andre mål, i tillegg. Dermed oppnås alt i alt større utslippsreduksjoner enn de 90–95 prosent i klimaloven. De foreslår flere kvantitative mål for skog- og arealbrukssektoren. De foreslår også å sette et kvantitativt mål for fotavtrykket til Norges forbruk, dvs. et mål som også teller med utslipp av klimagasser i andre land fra forbruk i Norge. Videre er de positive til mål for finansiering av klimatiltak i utlandet.

Mange delmål for å oppnå samme primærmål (netto utslippsreduksjon) er ikke like god samfunnsøkonomi som å sette ett (med ambisjonsnivå som tilsvarer oppnåelsene på alle delmålene). Kostnadseffektivitet kan imidlertid oppnås dersom det tillates fleksibilitet mellom målene. Fleksibilitet vil si at det gis mulighet for å erstatte tiltak rettet mot ett delmål med tiltak rettet mot de andre delmålene, dersom det er kostnadseffektivt eller vurderes som hensiktsmessig av andre grunner. Da er vi i praksis tilbake til å ha ett mål og mange potensielle tiltak, både dem som kutter hjemlige utslipp, øker netto opptak og bidrar til utslippsreduksjoner i andre land.

Utvalget kunne til dels ha belyst usikkerheten ved å presentere ulike scenarioer for potensiell/tenkt utvikling i rammebetingelsene for norsk økonomi og utslipp fram mot 2050. Scenarioene vil representere ulike konsistente utviklingsbaner for hva som skjer ute i verden med relevans for norsk klimapolitikk, derunder klimapolitikken i andre land, det internasjonale samarbeidsklimaet, teknologiutvikling mm. Eksempler på relevante internasjonale scenarioer er for eksempel SSP-ene (Shared Socioeconomic Pathways som er brukt i IPCCs sjette rapport (IPCC, 2021) og IEA sine scenarioer i World Energy Outlook (IEA, 2021; IEA, 2022)). Ved å legge noen ulike scenarioer til grunn ville man fått mer informasjon enn hva man får ut av det nokså tilfeldige eksemplet som er laget i utvalgets rapport, der stort sett bare utslipp fra jordbruk og petroleum gjenstår. Utvalget gir få begrunnelser for hvorfor akkurat denne måloppfyllelsen er relevant, presenterer ingen alternative tolkninger av utslippsmålet og heller ingen samfunnsøkonomiske konsekvenser (se diskusjon under).

Vanlige argumenter (som også utvalget bruker) for at land som Norge bør ta på seg relativt store utslippskutt, er at velutviklede land både har større historisk ansvar og økonomiske og institusjonelle forutsetninger. Imidlertid innebærer ikke det nødvendigvis at utslippsreduksjonene må tas hjemme. Vi deler ikke utvalgets tilsynelatende skepsis til kvotekjøp i mindre utviklede land. Kvotesamarbeid innebærer finansiering og implementering av prosjekter sammen med myndigheter og/eller selskaper i det globale sør. Det vil kunne bidra til økt kompetanse, teknologitilgang og budsjett til prosjekter i land som ikke har satt seg spesifiserte klimamål og/eller har betingede løfter i Parisavtalen. Uansett hvor ambisiøse mål og tiltak som vil gjennomføres i foregangsregioner som Europa fram mot 2050, vil det ikke holde for at verden skal nå sine felles satte klimamål. For å sette det på spissen: dersom en skal velge mellom omstilling i Norge eller omstilling i det globale sør, er vi ikke i tvil om hva som både bidrar mest, haster mest og er mest rettferdig. Det er svært viktig å få til omstilling i økonomiene der utslippene i dag vokser raskt og mer enn motvirker de utslippsreduksjonene som finner sted i europeiske og noen andre klimaambisiøse land. Uten å få til spredning av de teknologiske mulighetene som er, eller etter hvert vil bli konkurransedyktige, vil kuttene i verden bli utilstrekkelige.

Mange barrierer og markedsimperfeksjoner – blant annet mangel på kompetanse, investeringslikviditet og nettverk – må forseres. Vi mener det blant annet vil kunne gjøres gjennom samarbeid om investeringer i lavutslippsløsninger mellom land som Norge og land i det globale sør. Ett instrument for å få dette til er kvotekjøp gjennom UNFCCCs mekanismer (artikkel 6 i Parisavtalen, 2015). Det har vært en diplomatisk nøtt i klimaforhandlingene å bli enige om hvem som skal telle utslippsreduksjonene fra kvotesamarbeidsprosjekter i sitt klimautslippsregnskap. Det finnes løsninger på det. Prosjekter kan delvis finansieres ved kvotehandel og delvis ved ordinære overføringer gjennom bistand, klimafond o.l. Da vil utslippsreduksjonene delvis tilskrives kvotekjøperlandet, mens dem som kommer i stand gjennom overføringene, vil tilskrives landet prosjektet gjennomføres i.

Et annet tema i Artikkel 6-forhandlingene er miljøintegriteten til kvotene. Utvalget signaliserer liten tiltro til at disse kvotene gir bærekraftige og sikre utslippskutt (se for eksempel kap. 3.8). Det blir for pessimistisk å ikke la dem telle i det hele tatt. Vi er enig i at det er svært viktig å få i stand gode institusjoner for standardisering, overvåking og sanksjonsmekanismer i UNFCCC.³ Den lave påliteligheten til kvotene i den grønne utviklingsmekanismen (CDM-kvotene), forløperen til Artikkel-6-mekanismene, har for eksempel ledet EU til å forby bruk av kvoter utenfor deres eget kvotemarked i oppfyllelsen av målene til medlemslandene mot 2030. Vi tror én av de viktigste måtene å få økt kvaliteten på, er å komme i gang å bruke mekanismene, høste erfaringer og lære av løsninger i enkeltprosjekter. Norge er en av pådriverne i dette, sammen med en håndfull andre land, derunder Sverige, Sveits og Tyskland.⁴ Mye kan oppnås i tiårene som kommer, dersom det settes inn ressurser.

Utvalget framhever også at et tett samarbeid med EU vil være nødvendig for å nå utslippsmålet. EU har allerede i dag mål om klimanøytralitet innen 2050, gjennom Green Deal. Utvalget drøfter ikke hvordan Norge både skal kunne forholde seg til EU og ha en rekke egne mål, slik de foreslår. Generelt er det lite rom for å velge egen målstruktur dersom vi skal følge EUs vedtak, se drøfting i Bye og Fæhn (2022). Det er ikke grunn til å tro at EU vil begrense fleksibiliteten mellom land og sektorer. Tvert imot er målet å få flest mulige kilder innunder ETS fram mot 2050, og EU har også inkludert både skog- og arealbrukssektoren, utslipp fra ikke-kvotepliktige sektorer og ETS-utslipp i samme mål for 2030. Selv om EUs og Norges preferanser når det gjelder mål og virkemidler fremover kanskje ikke blir helt overlappende, støtter vi helhjertet utvalgets anbefaling om å fortsette tett og forpliktende samarbeid med EU. Den aller viktigste effekten av avtalen med EU for 2030 er at den styrker troverdigheten til Norges klimamål, slik at bedrifter og folk kan ta omstillingen i Norge og hos våre nærmeste handelspartnere i Europa for gitt. Det gjør det tryggere å investere i grønn retning.

3. Manglende kostnads­vurderinger av klima­politikken

Som drøftet over går utvalget inn for en ambisiøs operasjonalisering av målet, der innenlandske utslipp utenom fra skog- og arealbrukssektoren må ned til mellom 2,5 og 5 millioner tonn CO₂ innen 2050. De gjør så et pedagogisk grep ved å skissere et eksempel på hvordan et lavutslippssamfunn kan se ut. Analysen er basert på en rekke forutsetninger og ender opp med restutslipp i 2050 hovedsakelig fra jordbruk, petroleum og en rekke småkilder. I og med at det, som nevnt, mangler en begrunnelse for å velge akkurat dette eksemplet, og mange av forutsetningene er urealistiske, er det uklart hva denne analysen egentlig tilfører. Analysen forutsetter for eksempel uendret aktivitetsnivå og ingen begrensinger i ressurstilgangen. Siden tiltakene som må gjennomføres helt sikkert vil bety økte kostnader, ikke minst siden de vil bety sterkt press på knappe ressurser, er det ulogisk å legge til grunn uendret aktivitetsnivå.

Utvalget presenterer ingen drøfting av kostnader ved de foreslåtte utslippsmålene og valg av politikk for å nå dem. For eksempel lister kapittel 3.9 opp en rekke punkter som angår politikkvalg og tilgjengelige teknologier, men det presenterer ingen samfunnsøkonomiske kostnadsvurderinger ved de ulike valgene, noe som gjør det svært vanskelig å ta stilling til utvalgets mange forslag. Utvalget har dermed ikke svart på sentrale deler av mandatet som sier at

«Hovudføremålet til utvalet er å gjere ei heilskapleg utgreiing av dei vegvala Noreg står overfor for å nå klimamålet i 2050, og vise korleis Noreg kan bli eit lågutsleppssamfunn i 2050, på ein mest mogleg kostnadseffektiv måte, med effektiv ressursbruk og eit konkurransedyktig næringsliv. Denne omstillinga må også medverke til ei utvikling som sikrar naturmangfaldet og et berekraftig velferdssamfunn. Utvalet skal vurdere måloppnåing og nytte i høve til den samfunnsøkonomiske kostnaden».

Utvalgets anbefalinger legger ikke vekt på at omstillingen skal være kostnadseffektiv, sikre effektiv ressursbruk, et konkurransedyktig næringsliv eller et bærekraftig velferdssamfunn. Dette er en stor mangel ved utvalgets rapport.a

Når de ulike tiltakene ikke blir rangert og vurdert i forhold til klimaeffekter og kostnader, er det heller ikke mulig å prioritere mellom tiltakene. Det er heller ikke gjort forsøk på å vurdere kostnader ved å ha mange delmål i oppnåelsen av målet for 2050. Det er selvfølgelig heller ikke sikkert at målene blir nådd. Et kritisk spørsmål er hvor det er lurt å starte. Dette drøftes ikke i utvalgets rapport, men ville gitt nyttig kunnskap for politikkutformingen. En prioritert tiltaksportefølje fordrer blant annet en analyse av kostnadseffektiviteten og andre samfunnsøkonomiske konsekvenser av de ulike tiltakene.

EU foreslår i sin «klar-for-55»⁵ politikkpakke at flere utslippskilder omfattes av kvotehandel og at fleksibilitet kan benyttes over landegrenser og på tvers av målene i kvotepliktig, ikke-kvotepliktig- og skog- og arealbruks-sektorene fram mot 2030 (2035); se for eksempel Farstad (2022). Dette står i kontrast til den ikke-fleksible strategien og de mange målene som foreslås av utvalget for 2050. At en del av disse åpningene for fleksibilitet ikke er blitt benyttet i særlig grad, betyr ikke at det prinsipielt er ufornuftig å åpne for dem. Fleksibilitet vil kunne åpne opp for at ressurser kan spares, i den grad marginalkostnadene ved å oppfylle de ulike målene over land, sektorer og perioder forventes å være forskjellige. Derfor er fleksibilitet et viktig prinsipp i EUs klimapolitikk. Kostnadseffektiv gjennomføring settes høyt. Vi mener at det er minst like stor grunn for å tenke slik når det gjelder Norge. Det gjenstår å se hvordan fleksibiliteten vil benyttes fram mot 2050. Dette burde vært drøftet av utvalget, sammen med en samlet drøfting av hvordan Norge skal forholde seg til EU i sin klimapolitikk, hvilke rammer den gir og de økonomiske konsekvensene av å ikke benytte potensielle fleksibilitetsmekanismer.

4. Om petroleums­politikken

Ett av de mer kontroversielle forslagene i utvalgets rapport er anbefalingen om at det «utarbeides en strategi for sluttfasen av norsk petroleumsvirksomhet» og at det ikke gis ytterligere tillatelser til leting, utvinning eller anlegg og drift inntil en slik strategi er ferdigstilt. Utvalget viser til at det er ikke mulig å fjerne alle utslippene knyttet til utvinning av olje og gass så lenge det er utvinningsaktivitet. Utvalget slår fast at Norge må redusere omfanget av petroleumsutvinningen mot 2050 mer enn det som ligger i dagens forventninger. Det gis noen konkrete anbefalinger om hvordan petroleumspolitikken bør legges om. Blant annet foreslås det, som et skritt på veien mot avvikling, permanent stopp i letevirksomhet uten direkte tilknytning til eksisterende infrastruktur.

Oljeskattepakken som ble vedtatt i Stortinget i 2020 ga insentiver til investeringer. Følgelig var investeringsbeløpet i planer for utbygging og drift rekordhøyt i 2022. Vi ser behovet for en strategi for nedbygging av petroleumsvirksomheten gitt at så godt som alle klimagassutslipp i Norge må være fjernet permanent innen 2050 (se Tabell 1.1 i NOU-en). Det er også lett for oss å støtte forslagene fra utvalget om at offentlige myndigheter ikke skal være pådriver for økt utvinning som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsom eller kompensere for bortfall av lønnsomhet. Vi savner imidlertid en vurdering av kostnader av de ulike tiltakene som foreslås for nedtrapping av olje- og gassvirksomheten. Noen er samfunnsøkonomisk lønnsomme, mens andre innebærer potensielt høye kostnader, noe som kunne munne ut i en prioriteringsliste i tiden fram mot 2050.

Når det gjelder konkrete anbefalinger om hvordan petroleumspolitikken bør legges om, savnes det en utdyping av punktet der utvalget anbefaler at Norge tar en aktiv rolle internasjonalt for en koordinert omstilling fra fossil energi som inkluderer politikk rettet mot å redusere tilbudet av petroleum. Utvalget påpeker selv at det er bred enighet om at klimaeffekten av redusert utvinning øker dersom flere produsentland samarbeider om gjennomføringen, og det vises til internasjonal litteratur om såkalt tilbudssidepolitikk (Asheim mfl., 2019; Newell og Simms, 2020). Mener utvalget her at Norge bør ta et initiativ til en koordinert produksjonsnedgang fra petroleumsproduserende land? Det ville i så fall vært en interessant ny vending i klimapolitikken og det vil da være naturlig at en utreder nærmere hvordan dette skulle skje i forbindelse med utarbeidelse av en langsiktig strategi for petroleumspolitikken. Utvalget har ingen konkrete forslag om dette. Kostnadsaspektet er også her veldig sentralt. Koordinert tilbudssidepolitikk vil typisk gi høyere petroleumspriser (Lindholt, 2023) og en omfordeling fra land som forbruker til land som produserer petroleum. Det er også et vesentlig spørsmål om også kullproduserende land skal være med på et slikt initiativ.

Utvalget anbefaler at eksterne kostnader knyttet til kraftforsyning til elektrifisering av petroleumsvirksomheten bæres av oljeselskapene selv. Her vil vi påpeke at det er et generelt problem at miljøkostnader i tilknytning til kraftutbygging ikke er tilstrekkelig priset. Utvalget anbefaler som hovedregel å unngå kraft fra land blant annet utfra ønsket om å prioritere formål som er forenlig med et lavutslippssamfunn. Det er uklart hva som ligger i de prioriterte formålene. Det kan lett bli en uheldig samfunnsøkonomisk allokering av kraft om myndighetene skal bestemme hvem som får tilgang på kraften istedenfor å benytte prismekanismen i markedet.

De uheldige sidene ved at olje- og gassvirksomhetens utslipp dobbeltbeskattes med CO₂-avgift på toppen av kvoteprisen mener vi burde vært grundigere behandlet av utvalget. Denne politikken innebærer at oljevirksomheten gjør langsiktige investeringer i utslippsreduserende tiltak som ikke er samfunnsøkonomisk lønnsomme, det vil si er dyrere enn andre tiltak i økonomien.

5. Oppsummering

Utvalgets rapport er svært omfattende og kommer med en rekke gode forslag. Blant annet er det positivt at utvalget framhever betydningen av å se klima og natur i sammenheng for utformingen av politikken og at utviklingen av et naturregnskap vil muliggjøre slike avveininger. Vår hovedinnvending mot rapporten er den manglende totaloversikten over alle forslagene og den manglende analysen av klimaeffekter og økonomiske konsekvenser av tiltakene. Det gjør også at det ikke er mulig å prioritere mellom tiltakene. Utvalgets snevre tolkning av Norge som lavutslippssamfunn gir også færre veivalg (høyere kostnader) enn nødvendig.

Fotnoter:

1. Klimautvalget 2050, ledet av Martin Skancke, ble oppnevnt i august 2021 og leverte i oktober 2023 utredningen Omstilling til lavutslipp – Veivalg for klimapolitikken mot 2050 (NOU 2023: 25). ↩︎
2. Artikkelen bygger på SSBs høringsnotat til NOU 2023: 25, men argumentene i denne artikkelen står for forfatternes egen regning. ↩︎
3. What is Article 6 of the Paris Agreement, and why is it important? | United Nations Development Programme (undp.org) ↩︎
4. https://www.ccarbon.info/article/internationally-transferred-mitigation-outcomes-developing-pilot-projects-and-market-structures/ ↩︎
5. Fit for 55; se https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_4754 ↩︎