… Men ikke for at alle skal jobbe mer¹

Men do not desire to be rich, but richer than other men

John Stuart Mill (1806–1873) (sitert fra Luttmer (2005))

Skatteutvalgets hovedgrep: mindre skatt på arbeid – mer skatt på konsum, bolig, grunnrente, og pensjon

Den såkalte «arbeidslinjen» har fått en sentral plass i skatteutvalgets innstilling (NOU 2022: 20). Et av hovedgrepene i utvalgets forslag er en «skatteveksling» der lettelser i skatten på arbeid finansieres ved høyere skatt på konsum, forurensning, fordel av egen bolig, grunnrente, og (høye) pensjoner. I alt foreslår utvalget at skatten på arbeidsinntekter reduseres med om lag 40 milliarder kroner. Av dette brukes ca. 17 milliarder til å redusere trygdeavgiften med 1 prosentenhet og 23 milliarder til å finansiere et særskilt arbeidsfradrag. Det siste utformes som et fradrag for arbeidsinntekter opp til et beløp på 55.000 kroner, hvoretter fradraget avtrappes med 5 prosent av all arbeidsinntekt over 300.000 kroner. Den maksimale skattereduksjonen blir 12.000 kroner. Utvalget legger vekt på at et slikt fradrag vil styrke insentivene til arbeid og dermed gi økt arbeidstilbud. Utvalget påpeker at den foreslåtte «skattevekslingen» først og fremst vil påvirke den ekstensive marginen: Den vil gjøre det mer lønnsomt å jobbe, men ikke nødvendigvis så mye mer lønnsomt å jobbe mye. Faktisk vil innføringen av et arbeidsfradrag isolert sett bidra til noe høyere marginalskatt for inntekter over 300.000 kroner, ettersom verdien av fradraget trappes ned. Dette motvirkes imidlertid av forslaget om redusert trygdeavgift.

Ekstensiv eller intensiv margin?

Et sentralt tema i skatteutvalgets innstilling er avveiningen av økonomiske insentiver knyttet til den ekstensive og den intensive marginen i arbeidstilbudet. Hvis vi først og fremst ønsker å gjøre det mer attraktiv å være i arbeid (framfor å leve av trygd) er det naturlige skattepolitiske virkemidlet å redusere skatten på lave arbeidsinntekter. Det kan gjøres ved å innføre et eget skattefradrag for arbeidsinntekter, slik skatteutvalget foreslår. Men hvis et slikt fradrag skal gis til alle sysselsatte blir det et dyrt og lite treffsikkert virkemiddel. Det er bakgrunnen for at utvalget foreslår en nedtrapping av fradraget for inntekter over 300.000 kroner. En mulig ulempe med en slik nedtrapping er at marginalskatten (skatten på den sist tjente kronen) da blir noe høyere. Det kan føre til at noen av dem som uansett er i jobb velger å jobbe færre timer enn det som er samfunnsøkonomisk ønskelig.

Bør dette bekymre oss? Ikke så veldig. I skatteutvalgets mandat vektlegges det at insentivene til arbeid må styrkes ut fra hensynet til offentlige finanser, dvs. at vi bør jobbe mer simpelthen for å få opp skatteinntektene. Dette er egentlig en litt merkelig argumentasjon. Hvis det sentrale målet med en skattereform er å øke skatteinntektene (eller opprettholde dem i en tid med aldring av befolkningen) vil det opplagte virkemiddelet være å øke skattesatsene. Når man ikke uten videre tyr til en slik løsning er det sannsynligvis i erkjennelsen av at høye skattesatser påfører økonomien et effektivitetstap (i tillegg til at det nok kan framstå som en smule upopulært). Og i standard økonomisk teori avhenger størrelsen på dette effektivitetstapet kun av marginalskatten – ikke av gjennomsnittsskatten (selve skattebeløpet). Grunnen til det er at marginalskatten skaper en kile mellom den virkelige prisen på fritid og den prisen arbeidstakeren står overfor, og dermed vrir tilpasning mot mer fritid og mindre arbeid. Problemet her er ikke at skatten påvirker atferden. Tvert imot: Hele poenget med en skatt er å påvirke atferd, på den måten at folk enten må jobbe mer eller konsumere mindre, slik at ressurser frigjøres for omfordeling eller finansiering av offentlige utgifter. Problemet er at marginalskatten i noen grad motvirker denne ønskede atferdsendringen.

Skatten påvirker atferden gjennom to ulike kanaler: For det første gjør den skattebetaleren fattigere, noe som typisk forårsaker en reduksjon både av konsum og fritid. Dette er den såkalte inntektseffekten, som entydig trekker i retning av at høyere skatt gir økt arbeidstilbud. For det andre påvirker skatten lønnsomheten ved å arbeide mer eller mindre. Dette er den såkalte substitusjonseffekten, som like entydig trekker i retning av redusert arbeidstilbud. Når det gjelder samlet arbeidstilbud vil disse effektene trekke i hver sin retning, og vi kan derfor ikke uten videre fastslå om høyere skattesatser fører til mer eller mindre arbeidstilbud. Mens svaret på dette spørsmålet kan være av stor betydning ut fra et velferdsstatens-bærekraft-perspektiv spiller det ingen rolle ut fra et effektivitetssynspunkt. Da er det kun substitusjonseffekten som teller.

Ut fra dette resonnementet er det tilsynelatende substitusjonseffekten vi (samfunnsøkonomer) bør ha fokus på, noe som taler for å holde marginalskatten lavest mulig på et bredest mulig skattegrunnlag. Skatteutvalgets forslag om et eget bunnfradrag for arbeidsinntekter går i motsatt retning. De foreslår å redusere skattebelastningen knyttet til arbeid som sådan (og spesielt på lave inntekter), men ikke å gjøre det særlig mer lønnsomt å jobbe mer på marginen.

Er dette en klok prioritering?

Riktig å prioritere bunnfradrag framfor lavere satser?

Mitt svar på det spørsmålet er ja. Faktisk er det gode argumenter for å gå enda lengre i retning av å prioritere lavere skatt på lave lønnsinntekter enn det skatteutvalget foreslår. Jeg mistenker at standard økonomisk teori – som har satt sitt preg på hvordan vi samfunnsøkonomer tenker om skatt og arbeidstilbud – i betydelig grad overdriver skadevirkningene ved høye marginalskatter. Denne mistanken bygger på forhold som kan oppsummeres i fem punkter:

1. For det første tyder empirisk forskning på at realisert arbeidsinnsats er ganske uelastisk på den intensive marginen. Uelastisk arbeidsinnsats kan bety at både inntekts- og substitusjonseffektene er små eller at de begge er store, men at de slår hverandre i hjel slik at totaleffekten (den såkalt ukompenserte effekten) blir liten. På dette punktet spriker empirien noe (og det er vanskelig å finne utvetydige svar), men hovedbildet er nok at begge effekter anses som nokså moderate; se for eksempel Cesarini mfl. (2017). I et land som vårt kan dette i noen grad forklares av at realisert arbeidstid ikke utelukkende er et spørsmål om arbeidstilbud (i betydningen ønsket arbeidstid), men også om sterkt regulerte arbeidstider og teamarbeid. Når de fleste arbeidstakere jobber omtrent 37,5 timer i uka er det ikke fordi de hver for seg har funnet ut at dette er den optimale arbeidstiden basert på egne preferanser, men fordi arbeidslivet er organisert på denne måten.
2. For det andre er det all grunn til å tro at substitusjonseffekten er mindre for folk med særlig høy lønn (Aaberge mfl., 1999; Røed og Strøm, 2002). Dette kan skyldes at godt betalte jobber ofte er forbundet med andre høyt verdsatte attributter, slik som interessante oppgaver, sosial status, og godt arbeidsmiljø. Dermed har lønna – relativt sett – mindre betydning for hvor mye man velger å jobbe (mange med høy lønn har også en lønn som ikke avhenger direkte av faktisk arbeidede timer). For høytlønte er det dessuten veldig lang vei ned til levestandarden forbundet med et liv på trygd, hvilket får dette til å framstå som et lite relevant alternativ å orientere seg mot – i hvert fall frivillig. Dette trekker i retning av at det er mindre effektivitetstap forbundet med å skattlegge høytlønte enn lavtlønte, hvilket isolert sett er et argument for et mer progressivt skattesystem, med høyere skattesats på høye inntekter. Argumentet kan ses på som en anvendelse av den såkalte Ramsey-regelen for beskatning av varer, som sier at skatten skal være høyere jo lavere den kompenserte etterspørselselastisitet er.
3. For det tredje ser standard lærebokteori helt bort fra såkalte posisjonelle eksternaliteter. Slike eksternaliteter oppstår fordi arbeidstilbudet ikke bare påvirkes av avveiningen mellom fritid og konsum, men også av størrelsen på eget konsum relativt til andres (Luttmer, 2005; Frank, 2020). Det finnes etter hvert et solid empirisk belegg for at vi mennesker motiveres av relativ posisjon; vi ønsker ikke høyere inntekt bare for å kunne kjøpe ting for å nyte den direkte bruksverdien, men også fordi den gir oss en høyere rang i gruppen vi sammenligner oss med (Frank, 2005). Det gir høyere status og bedre selvfølelse. Slik sett ligger det nok en ganske dyp innsikt i sitatet av John Stuart Mill som jeg begynte denne artikkelen med. Men når noen rykker opp i rang skyves noen andre ned. Dermed kan vi få en ineffektiv likevekt der alle egentlig jobber og stresser mer enn det som er optimalt. Hvis alle kunne blitt enige om å ta det litt roligere hadde alle fått det bedre. Høy marginalskatt kan hjelpe oss å finne den riktige likevekten.
4. For det fjerde bygger effektivitetsvurderinger av skattesystemet ofte på en utilitaristisk velferdsfunksjon, der alle personers nytte tillegges samme vekt. Hvis vi i stedet tillegger velferdsgevinster og tap ulikt avhengig av om de tilfaller fattige eller rike personer er det ikke lenger mulig å separere effektivitets- fordelingshensyn på et objektivt grunnlag. I så fall kan det tenkes at høyere marginalskatt på høye inntekter er velferdsfremmende selv om de rike taper mer enn de fattige vinner. Dette følger av at det i praksis ikke er mulig å designe betalingssystemer der vinnere kompenserer tapere uten at det oppstår nye/andre vridninger.
5. For det femte kan det i arbeidsmarkeder med sentralisert lønnsdannelse være slik at høy (progressiv) marginalskatt (for gitt skattenivå) demper det samlede lønnspresset og dermed gjør det mulig å oppnå lavere arbeidsledighet (Røed og Strøm, 2002). Årsaken til dette er at lønnsøkning blir et dyrere gode for arbeidstakerne relativt til jobbsikkerhet, siden en større andel av et eventuelt lønnstillegg blir «konfiskert» av staten. En kanskje viktigere mekanisme er at hvis de som formulerer lønnskrav (arbeidstakerorganisasjonene) er opptatt av fordelingshensyn vil deres krav til likelønn før skatt kunne dempes dersom skattesystemet sørger for jevnere lønnsfordeling etter skatt. Dermed kan det tillates større lønnsforskjeller før skatt, noe som gjør det lettere for personer med svake kvalifikasjoner å komme inn i arbeidsmarkedet.

Et mer progressivt skattesystem?

Alt i alt tilsier disse argumentene at både fordelings- og effektivitetshensyn taler for et mer progressivt skattesystem – og at vi ikke skal gi særlig høy prioritet til å styrke arbeidsinsentivene gjennom den intensive marginen (marginalskatten). De tilsier også at det normative grunnlaget for å oppmuntre til økt arbeidstilbud blant sysselsatte er svakt. Mens det framstår som nokså udiskutabelt at det er ønskelig å øke andelen som er i jobb, er det langt mindre opplagt at det er generelt sett bør være noe mål å få sysselsatte til å ønske seg flere arbeidstimer. Et argument som ofte anføres for å stimulere arbeidstilbudet blant de sysselsatte er at gjennomsnittlig timetall i Norge er klart lavere enn i de fleste andre land det er naturlig å sammenligne med. Det er et dårlig argument, med mindre det kan vises til at det høyere timetallet i andre land har ført til bedre liv og en lykkeligere befolkning. Og det kan det neppe. Når det gjelder dem som alt er i jobb bør fokuset rettes mot undersysselsetting blant deltidsansatte: Framfor å være opptatt av å få folk til å ønske seg lengre arbeidstid bør vi være opptatt av at de som alt ønsker seg det faktisk kan få det.

Skatteutvalget går i riktig retning når det med forslaget om et arbeidsfradrag prioriterer lavere skatt på lave arbeidsinntekter framfor en generell nedsettelse av skatten på arbeid. Men det hadde neppe skadet om det ble utredet forslag som går enda lengre i den retningen, f.eks. med større bunnfradrag og raskere nedtrapping mot høyere inntekter. Etter mitt syn kunne det også vært nyttig å få utredet forslag med høyere skatt på svært høye inntekter, f.eks. ved at satsene på de to øverste trinnene i trinnskatten hadde vært økt (på inntekter over ca. 1 million). Hovedproblemet med et slikt forslag er sannsynligvis ikke effektivitetstap knyttet til substitusjonseffekten som sådan, men at det kan skape en «horisontal ulikhet» i beskatning av ulike inntektstyper og gjenintrodusere insentiver til å «kamuflere» arbeidsinntekter som kapitalinntekter. Egentlig hadde jeg håpet at skatteutvalget ville drøfte hvordan vi kunne løse denne type utfordringer, slik at vi alt i alt kunne få et mer omfordelende skattesystem. Ifølge Norsk Monitor er det nå (2021) hele 58 prosent av de spurte som mener at lønnsforskjellene i det norske samfunnet er for store, og denne andelen har økt med 14 prosentpoeng siden 2013 (Dagens perspektiv, 2022). I samme periode har andelen som mener det er spesielt viktig å redusere inntektsforskjellene økt fra 35 til 53 prosent. Det kan synes som en høy og økende andel av befolkningen opplever økonomisk ulikhet som et alvorlig samfunnsproblem, og det ville ikke vært unaturlig om utvalget hadde diskutert mer radikale skattepolitiske grep for å gjøre noe med det.

Grunnlaget for et arbeidsfradrag

En viktig målgruppe for et arbeidsfradrag bør være personer med nedsatt arbeidsevne, og som på grunn av dette har falt ut eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet. Det er nå over 500.000 mottagere av en helserelatert trygdeytelse i Norge (arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd), mens det «bare» er ca. 35.000 mottagere av dagpenger forårsaket av ordinær arbeidsledighet. Det er altså 14 ganger så mange som mangler arbeid på grunn av nedsatt arbeidsevne enn som mangler arbeid på grunn av ordinær ledighet. Det betyr at en meningsfylt politikk for økt sysselsetting må være utformet med tanke på å gi rom for personer som ikke kan yte hundre prosent (hele tiden). Økt sysselsetting i denne gruppen vil også være et viktig bidrag til å redusere økonomisk ulikhet.

Skatteutvalgets forslag om innføring av et arbeidsfradrag har fått en utforming som treffer denne målgruppen ganske bra. Grunnlaget for et eventuelt arbeidsfradrag består av arbeids- og næringsinntekt, og det er (så vidt jeg har forstått) bare arbeids- og næringsinntekt som vil gi opphav til avtrapping av fradraget. Det betyr at personer som kombinerer arbeid og trygd vil få full uttelling av fradraget så lenge arbeidsinntekten ligger mellom 55,000 og 300,000 kroner. Dersom avtrappingen i stedet hadde vært gjort mot samlet inntekt ville det vært mindre lønnsomt for trygdemottakere å utnytte eventuell gjenværende arbeidsevne innenfor dette inntektsintervallet. Medaljens bakside er at det for arbeidsinntekter ut over 300,000 kroner vil være en skattegevinst forbundet med å erstatte arbeidsinntekt med trygdeinntekt. Siden trygdeytelsene normalt er betraktelig lavere enn lønnen vil det likevel være lønnsomt for de fleste å øke arbeidsinnsatsen.

Et unntak fra denne regelen er knyttet til utbetaling av sykepenger. Utvalget antyder at det kan være aktuelt å ta sykepenger ut av beregningsgrunnlaget for et arbeidsfradrag. For personer med arbeidsinntekt over 300,000 kroner vil imidlertid dette innebære at det blir mer lønnsomt å få utbetalt sykepenger enn vanlig lønn. Dette skyldes at sykepengene allerede i utgangspunktet har en kompensasjonsgrad på 100 prosent. Hvis skattefradraget da bare blir avtrappet mot lønn, og ikke mot sykepenger, blir den reelle kompensasjonsgraden over 100 prosent. Dette kan unngås ved at sykepenger behandles på samme måte som lønn, så fremt den sykmeldte har et arbeidsforhold.

En arbeidslinje under press

Utvalgets forslag til «skatteveksling» kommer på et noe uheldig tidspunkt, der arbeidslinjen allerede i utgangspunktet er under sterkt press. Det skyldes blant annet usedvanlig høy prisstigning på mat og strøm, med tiltagende fattigdomsproblemer som særlig rammer personer som står utenfor arbeidslivet. Den viktigste kilden til å finansiere redusert skatt på arbeid er nettopp forslaget om å gjøre mat enda dyrere, ved å fjerne alle momsrabatter. Dette forslaget anslås å gi en merinntekt til staten på 25 milliarder, hvorav 16,5 milliarder kommer av forslaget om å øke momsen på matvarer fra 15 til 25 prosent.

Utfordringer knyttet til fattigdom er nå for alvor (og med rette) satt på den politiske dagsorden, og siden fattigdom er langt mer utbredt blant folk uten arbeid enn blant folk med arbeid vil skattelette nettopp til folk med arbeid kunne få en problematisk fordelingspolitisk slagside. Riktignok foreslår skatteutvalget noen «kompenserende tiltak», herunder økt barnetrygd, bostøtte og studiestøtte. Man kommer likevel ikke utenom at en provenynøytral «skatteveksling» som særlig skal tilgodese folk som har jobb i noen grad vil måtte gå på bekostning av dem som ikke har det.

Arbeidslinjens tilsynelatende ensidige vekt på at «det skal lønne seg å jobbe» kan framstå som både ydmykende og provoserende for folk som har strevd i årevis med å finne arbeid – uten å lykkes. De vet sannsynligvis bedre enn de fleste at det faktisk lønner seg å jobbe i Norge, og opplever daglig de økonomiske konsekvensene av ikke å gjøre det.

Det er en (utbredt) misforståelse at arbeidslinjen er basert på et premiss om at de som står utenfor arbeidslivet er en gjeng unnasluntrere som ikke gidder å jobbe. Budskapet om at det skal lønne seg å jobbe er ikke betinget av mistanke om utstrakt juks eller unnasluntring. Men vi vet at økonomiske motivasjonsfaktorer faktisk har en betydning for mange mennesker, og at de påvirker hvor mye noen anstrenger seg for å komme inn i, og eventuelt klore seg fast i, et krevende arbeidsliv. Evnen til å delta i arbeidslivet er ikke et dikotomt enten-eller-fenomen, men et grads-fenomen – som for mange kan påvirkes gjennom egen atferd. Det er ikke alt arbeid som til enhver tid vil oppleves som behagelig, men som likevel må utføres. Og for noen (ikke mange) er det faktisk slik at det lønner seg nokså lite å komme i arbeid – i hvert fall på kort sikt. Hvis overgang til hardt og kanskje ubekvemt arbeid viser seg å ha liten eller ingen betydning for inntekt og levekår er det ikke vanskelig å forstå at det kan virke demotiverende for dem som prøver seg. Det ligger derfor ingen «anklage» i arbeidslinjen, men en erkjennelse av at mennesker i noen grad kan styre sin egen skjebne, og at det alltid bør være en synlig gevinst knyttet til å gjøre sitt beste for å stå på egne ben.

Det er likevel en helt grunnleggende forutsetning som må være oppfylt for at budskapet om at det skal lønne seg å jobbe skal ha moralsk og politisk legitimitet: Det må være mulig å få jobb. Skatteutvalgets forslag om å gjøre arbeid mer lønnsomt bør derfor bygge på en ufravikelig forutsetning om at det parallelt gjøres noe for å sikre at alle har en reell mulighet til å delta i arbeidsmarkedet; jfr. forslagene fremmet av det såkalte Sysselsettingsutvalget (som jeg selv var medlem av); se NOU 2019: 7 og NOU 2021: 2. Det handler blant annet om å innføre arbeidsorientert uføretrygd og «trygdejustert» lønn, slik at arbeidsgivere betaler for den arbeidsytelsen de faktisk får, mens trygden brukes til å dekke opp for produktivitetstap knyttet til redusert arbeidsevne. Dette kan gjøre personer med nedsatt arbeidsevne til attraktiv og ønsket arbeidskraft. I tillegg bør offentlig sektor brukes bevisst som en arbeids-arena for personer med nedsatt arbeidsevne, som uansett skal ha sin inntekt dekket over offentlige budsjetter. Det er ikke mangel på uløste oppgaver. Å betale folk for å gjøre noe nyttig istedenfor å betale dem for ikke å gjøre noe er kollektiv fornuft i praksis.

En rausere og mer menneskelig arbeidslinje?

Arbeidslinjen har tradisjonelt hatt stor oppslutning i den norske befolkningen; se f.eks. Bugge (2021). At den den nå ser ut til å ha kommet i miskreditt skyldes nok dels det ensidige fokuset på tilbudssiden i arbeidsmarkedet, og dels at mange har opplevd praktiseringen av arbeidslinjen som både brutal, smålig, og kontrollerende. Svært mange mennesker vil i løpet av et langt liv oppleve perioder der livet kan være vanskelig å takle, og det på en sånn måte at det går ut over arbeidsevnen. Da er det viktig å bli møtt med romslighet og respekt. Ved at «samfunnet» inntar en litt rausere holdning til kortere pusterom og tilpasningsbehov kan man kanskje forebygge mer varig utstøting fra arbeidslivet. Hovedmålet med arbeidslinjen bør ikke være at alle skal være i fullt arbeid til enhver tid, men at alle mennesker over tid skal være i arbeid og ha meningsfylte oppgaver i samfunnet. Litt forenklet betyr dette at vi bør vi bekymre oss mindre for omfanget av kortvarige sykefravær, ledighetsperioder og rehabiliteringsprosesser, men bekymre oss (mye) mer for omfanget av varig utenforskap. Vi bør legge vekk de litt halvhjertede forsøkene på å svekke sykelønnsordningen. Men ha nulltoleranse for livsvarig utestengelse fra arbeidslivet.

Et samspill mellom skattepolitikk og velferdspolitikk

Målet om full sysselsetting er et skoleeksempel på en ambisjon der ulike politikkområder må spille på lag hvis man skal lykkes – i dette tilfellet representert ved velferdspolitikk, arbeidsmarkedspolitikk og skattepolitikk. Det må lønne seg både å bli ansatt og å ansette. Det må være både tilbud og etterspørsel. Hvis ikke er det den korte siden i markedet som bestemmer, og selv de mest lovende anstrengelser og rause budsjettposter kan være bortkastet. Skattepolitikken kan spille en rolle i å motivere og mobilisere ubrukte arbeidskraftressurser. Og skatteutvalget har kommet med gode og konstruktive innspill for å bidra til dette. Men skal politikken bli omsatt i synlige resultater trengs det modige tiltak også på etterspørselssiden av arbeidsmarkedet.

Hvis hovedpoenget med en skattereform er å styrke velferdsstatens bærekraft framstår det som en «omvei» å forsøke å få opp skatteinntektene ved å stimulere folk som alt jobber til å jobbe enda mer. Tiltak som helt eller delvis flytter folk fra trygd til arbeid vil derimot ha en stor og direkte virkning på velferdsstatens bærekraft, både ved at trygdeutgiftene reduseres og ved at skatteinntektene økes. Samtidig vil det representere en bedring i livskvalitet for dem det gjelder og motvirke ulikhet, polarisering og konflikt i samfunnet. Om dette likevel ikke er tilstrekkelig til å sikre den velferdsstaten vi ønsker å ha i årene som kommer vil det mest nærliggende og direkte virkemiddelet være å øke skattenivået.

Fotnoter:

1. Takk til Samfunnsøkonomens redaktør Lars-Erik Borge for viktige innspill til et tidligere utkast. ↩︎