Vi har tatt tempen på folks preferanser for videre utbygging¹

Innledning

Norges vassdrags og energidirektorat (NVE) la i april 2019 fram forslag til en nasjonal ramme for vindkraft på land på oppdrag fra Olje- og energidepartementet (OED). NVEs forslag besto av et oppdatert kunnskapsgrunnlag om virkningene av vindkraft og et kart over 13 områder NVE mente var best egnet for framtidig utbygging. Tanken var å gi en geografisk ramme for konsesjonssøknader og –behandling, og trolig å forsøke å dempe potensielle konflikter. Forslaget skapte derimot mye støy både lokalt og nasjonalt, så det ble raskt skutt ned av politikerne og lagt i skuffen. Vi var selv kritiske til kunnskapsgrunnlaget den gangen, ikke minst fordi det inneholdt lite omtale av den samfunnsøkonomiske betydningen for folk av virkninger på natur og omgivelser, hvis verdi ikke gjenspeiles direkte i markeder (såkalte ikke-markedsvirkninger) (Lindhjem mfl., 2019).

Etter skrotingen av nasjonal ramme, startet en høyst nødvendig og nyttig gjennomgang og diskusjon av lovverk og konsesjonsprosess. Siden 2019 og fram til april i år har det vært moratorium for nye konsesjonssøknader i påvente av revisjon og innstramming av konsesjonsbehandlingen. Signaler om dette ble gitt i Meld. St. 28 (2019–2020), der det er flere fornuftige forslag. Blant annet fremheves det at «Grunnlaget for å vurdere samfunnsøkonomisk lønnsomhet av enkeltprosjekter skal styrkes. Fordeler og ulemper ved vindkraft skal synliggjøres og avveies på en så åpen og tydelig måte som mulig» (s. 7). Dette sammen med punktene om «strengere krav til utredninger og sterkere vektlegging av virkninger for landskap og miljø, samfunn og naboer» (s. 6) og «styrking av kunnskapsgrunnlaget om vindkraft» (s. 7) skulle borge for at miljø- og samfunnsøkonomiske analyser og -kunnskap kan få en større plass i konsesjonsprosessene videre. Dette ville jo være positivt for beslutningene.

Som en oppfølging av stortingsmeldingen på oppdrag fra OED, leverte NVE før sommeren sine anbefalinger om nye krav og prinsipper som det mener bør inkluderes i konsesjonsbehandlingen². Her er det også flere gode forslag, som for eksempel større krav til konsekvensutredningene, mer forskning på virkninger blant annet gjennom for- og etterundersøkelser, og klargjøring av prosessen ved nedlegging av vindkraftverk. Når det gjelder punktet om «skjerpet vektlegging av miljø og naboer i konsesjonsbehandling» skriver NVE at «Den viktigste endringen er å sørge for grundigere utredninger slik at man i en samfunnsøkonomisk analyse tydeliggjør hvordan ulike fordeler og ulemper vektes» (NVE, 2022a, s. 1).

Det er klart at med dette er vi kommet et godt stykke i riktig retning. Likevel er det verdt å påpeke hvor tynt kunnskapsgrunnlaget for samfunnsøkonomisk betydning (verdi) av ikke-markedsvirkninger på natur og omgivelser fortsatt er. Det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget, nylig lansert på NVEs nettsider³, gir (fortsatt) liten omtale av dette temaet. Det som nevnes der under overskriften «Samfunn» er «Folkehelse», «Verdiskapning», «Skatt» og «Eiendomspriser». Det eneste som kan knyttes til kvantifisering og verdsetting av miljøvirkninger, er et notat på 21 sider fra 2017 der noen ikke-økonomer har plukket ut fire tilfeldige studier om effekter av vindkraftverk på eiendomspriser i andre land (Norconsult, 2017). Riktignok er det på nettsiden ellers omtale av en del andre virkninger folk er opptatt av, som natur, landskap og friluftsliv, men vurdering av omfang av virkninger og evt. vurdering av betydningen av dem for folks velferd finnes ikke.

Hvis en skal ta intensjonene fra St. Meld. 28 på alvor, er det all grunn til å gi NVE støtte for sine forslag om mer utredning og forskning om virkninger av vindkraft – og finansieringsordninger for dette – og at man, vil vi understreke, ikke glemmer å fokusere på samfunnsøkonomisk betydning av de ulike effektene. Bare på den måten kan man «synliggjøre og avveie» slike virkninger på en «åpen og tydelig måte», slik intensjonen er. Siden St. Meld. 28 har den politiske debatten dreid mot økt vekt på energi som grunnlag for verdiskaping (Meld. St. 36 (2020–2021)), og galopperende energipriser, spådommer om industridød og økende angst for hva vinteren kan bringe har gitt ytterligere press på fornybarutbyggingen. Den nyoppnevnte Energikommisjonen, som i løpet av året skal kartlegge energibehov og foreslå økt og «rikelig» (fornybar) energiproduksjon, har fått en formidabel oppgave i hendene. Disse forholdene gir ytterligere grunn til å påpeke at det haster med å få mer kunnskap som kan belyse avveiningene før en går i gang med ny, storstilt utbygging av landbasert vindkraft.

I mellomtiden, får vi heldigvis gjennomført noen slike studier likevel ved hjelp av Forskningsrådet. Som del av to pågående forskningsprosjekter, har vi nylig gjennomført en større nasjonal spørreundersøkelse av folks preferanser for fornybarproduksjon generelt og landbasert vindkraft spesielt. Vi rapporterer noen resultater fra denne studien her, både generelle oppfatninger/synspunkter folk har uttrykt og deres avveininger som vi har forsøkt å avdekke ved bruk av et såkalt valgeksperiment. Poenget med denne delen av studien har vært å gi respondentene et mest mulig balansert bilde av de viktigste positive og negative virkningene av landbasert vindkraft, og så be dem avveie dem mot en kostnad. Er det slik at de vurderer fordelene som større enn ulempene eller er de villige til å betale for å unngå nettovirkningene?

Vi oppsummerer først kort noen av de viktigste virkningene av landbasert vindkraft og den samfunnsøkonomiske betydningen av disse. Deretter presenterer vi noen resultater fra spørreundersøkelsen, diskuterer dem og implikasjonene av dem for blant annet virkemiddelbruk framover.

Miljøvirkninger og -kostnader av landbasert vindkraft

Fysiske virkninger

Per 31.12 2021 var det i 62 vindkraftverk med 1379 turbiner av moderne dimensjoner (større enn 2,0 MW), som var i drift eller under bygging (NVE, 2022b). Bygging av vindkraft krever naturinngrep som endrer menneskers nærmiljø som illustrert i Figur 1. Basert på tall for godkjente vindkraftkonsesjoner har vi anslått at en vindkraftturbin fører til ca. 800 meter ny intern anleggsvei og 900 meter nye kraftledninger.⁴ Tall fra nasjonal ramme for vindkraft viser at en turbin i gjennomsnitt medfører et arealbeslag på 0,42 km² (beregnet som størrelsen på planområdet delt på antall turbiner ved anlegget). Viktige effekter inkluderer ellers forurensing av landskapets estetiske kvaliteter, støy, lysblink og iskast. Både mennesker (fastboende, hytteeiere, turgåere og tilreisende) og natur og dyreliv påvirkes negativt av disse effektene. Internasjonale gjennomganger av miljøvirkningene inkluderer blant annet Wang og Wang (2015) og Zerrahn (2017). Over tid har vindturbiner blitt høyere og de nyeste turbinene kan rage opptil 250 meter i landskapet, dobbelt så høye som Oslo Plaza. Avhengig av hvor høyt vindturbinen er plassert i landskapet kan den være synlige på flere mils avstand (dens «viewscape»). Spørsmålet er så hvordan disse negative effektene påvirker folks velferd. I tillegg, gir vindkraftutbygging også positive virkninger på klima, på lokaløkonomi og forsyningssikkerhet, som anslått på høyre side i Figur 1.

Kvantifiserte miljøkostnader – internasjonalt og i Norge

I samfunnsøkonomiske analyser kreves det, som kjent, ikke bare anslag på kroneverdien av markedsmessige nytte- og kostnadsvirkninger, men også på velferdseffekten av påvirkning på goder som ikke omsettes i markeder. Til dette formålet har man metoder for såkalte uttrykte preferanser («Stated preferences – SP») og avslørte preferanser («Revealed preferences – RP»). SP spør folk om deres avveininger mellom redusert (økt) inntekt og mer (mindre) av et miljøgode. RP-metodene avleder folks verdsetting av miljøkostnader gjennom deres markedsatferd, som for eksempel reduserte eiendomspriser i nærheten av vindkraftanlegg. Som vi nevner i Lindhjem mfl. (2019) er det en relativt stor og voksende litteratur internasjonalt som bruker begge disse metodene for å si noe om hvordan folk verdsetter effekten vindkraft har på miljø/landskap målt i kroner. I tillegg, er det også en nyere, miljøøkonomisk litteratur som kobler folks uttrykte velferd («life satisfaction» eller «subjective wellbeing») i store husholdnings-undersøkelser over flere år med geografiske data om vindkraftverkenes plassering (for eksempel Krekel og Zerrahn, 2017; von Möllendorff og Welsch, 2017).

Virkningene kan gi reduksjon i både bruks og ikke-bruksverdier (dvs. folks nytte kan påvirkes negativt selv om de ikke bor i nærheten av eller bruker områder der det er synlige/hørbare vindkraftanlegg). Felles for de internasjonale studiene er at de dokumenterer relativt store miljøkostnader; se for eksempel gjennomganger av Lindhjem mfl. (2019), Zerrahn (2017), Mattmann mfl. (2016), Wen mfl. (2018), Dugstad mfl. (2021) og Zimmer mfl. (2018). Til tross for den store internasjonale interessen, finnes det fortsatt svært få norske studier. I tillegg til de studiene vi gjennomgikk i Lindhjem mfl. (2019), har vi siden publisert fire studier: To er basert på befolkningene i Rogaland og Oslos sine preferanser for nasjonale vindkraftplaner (Dugstad mfl. 2020, 2021), en er en lokal studie av en foreslått utbygging av vindkraft i Aurskog-Høland (Dugstad mfl., 2022) og en er en mindre utredning av lokale virkninger der vi ser på vindkraftverket på Lista som case (Handberg mfl., 2020). Disse studiene viser relativt tydelige preferanser for å unngå landbasert vindkraft, særlig hvis folk bor i nærheten og har sterk tilknytning til et sted eller er blitt eksponert for anlegg fra før. Tabell 1 viser oversikt over de siste verdsettingsundersøkelsene.

Tabell 1: Oversikt over nylige verdsettingsundersøkelser.

Undersøkelse (tittel)	År	Utvalg	Størrelse på utvalg	Publikasjon
OSLROG	2019	Oslo og Rogaland	821	Dugstad mfl. (2020)Dugstad mfl. (2021)
AURSKOG	2020	Aurskog-Høland kommune	308	Dugstad mfl. (2022)
PILOT	2022	Norges befolkning	460	–
NASJONAL	2022	Norges befolkning	3412	–

Hva er folks preferanser for landbasert vindkraft i Norge?

Som oppfølging av undersøkelsen OSLROG fra april 2019 (Dugstad mfl., 2020), gjennomførte vi i april 2022 en ny datainnsamling og spørreundersøkelse om landbasert vindkraft som ekstra kilde til mer fornybar kraft, denne gangen med et nasjonalt utvalg (jf. NASJONAL i Tabell 1).⁵ Vi benyttet TNS Kantars høykvalitets-internettpanel.

Utforming og gjennomføring av spørreundersøkelsen

Vi gjennomførte først en pilotundersøkelse (PILOT) med 460 svar, der vi kunne tillate oss noen flere spørsmål. Hovedundersøkelsen (NASJONAL) hadde 3412 svar, svarprosent på 31 og median svartid på 19 minutter. Utvalget var relativt representativt, men med noe overvekt av middelaldrende på bekostning av yngre og eldre, og noe overvekt av folk med høyere utdanning. Vi har ikke vektet utvalget videre i analysen.

Respondentene ble innledningsvis spurt om hvordan de mener en bør dekke økt etterspørsel etter kraft i Norge. Det ble så gitt informasjon om at undersøkelsen gjennomføres av ulike forskere og at svarene til respondentene kan inngå i myndighetenes informasjonsgrunnlag for beslutninger om fremtidig fornybarutbygging. Dette var ment å understreke troverdigheten, samt gi respondentene insentiv til å svare ærlig. Deretter fulgte valgeksperimentdelen, som vi kommer tilbake til nedenfor. Til slutt i undersøkelsen hadde vi en rekke oppfølgingsspørsmål, blant annet for å forstå folks begrunnelser for sine valg. Vi hadde også flere andre spørsmål om holdninger og preferanser, som vi gjengir svarene på i neste avsnitt. Det eneste som skiller PILOT og NASJONAL er at flere spørsmål ble inkludert i PILOT og at noen justeringer i valgeksperimentet ble gjort fra PILOT til NASJONAL for å få det til å fungere enda bedre. Vi bruker derfor ikke datasettet fra PILOT til å analysere valgeksperimentdelen. Om ikke annet er nevnt, er det resultatene fra NASJONAL som omtales.

Motstanden mot landbasert vindkraft er relativt stor og trolig økende siden 2019

Før noe informasjon var gitt om positive og negative virkninger av vindkraft, fikk folk spørsmål om hvordan de mener økt etterspørsel etter kraft bør dekkes i Norge. Figur 2 viser fordelingen av svarene, der de kunne velge inntil tre alternativer⁶. Vi kan se at oppgradering av vannkraft er valgt av 47 prosent av respondentene. Til og med atomkraft ligger foran landbasert vindkraft, på 20 prosent. Vindkraft til havs er også populært, sammen med å redusere eksporten til utlandet.

Tall fra spørreundersøkelsene indikerer også at befolkningen har blitt mer negativ til vindkraft over tid. I PILOT hadde vi et spørsmål om hvordan folk generelt stiller seg til utbygging av landbasert vindkraft, stilt etter at respondentene hadde fått informasjon om både negative og positive virkninger av vindkraft (basert på Figur 1 ovenfor). Svarene er vist i Figur 3 (nederste søyle). 53 prosent er negative til dette, mens 30 prosent er positive og 18 prosent nøytrale. I 2019 stilte vi også dette spørsmålet formulert omtrent på samme måte, men kun til befolkningen i Oslo og Rogaland (OSLROG). Den gangen var omtrent 20 prosent negative, 61 prosent positive og 18 prosent nøytrale på tvers av de to områdene (Figur 3, øverste søyle) (men Rogalendingene jevnt over noe mer negative enn Oslofolk). I PILOT var totalt 94 av respondentene fra Oslo (n=57) eller Rogaland (n=37). Svarfordelingen for dette underutvalget er vist i den midterste delen av Figur 3. Dette underutvalget er noe mindre negativt til landbasert vindkraft enn totalutvalget i PILOT, men betydelig mer negative enn tilsvarende utvalg for Rogaland og Oslo i 2019. Selv om dette er en grov sammenligning, er det et tegn på at motstanden mot landbasert vindkraft har økt ganske mye bare på de siste tre årene.

Akseptabel boavstand fra vindkraftanlegg

Resultater fra spørreundersøkelsene indikerer også at befolkningen ikke ønsker å bli direkte påvirket av de negative nabovirkningene av vindkraft. Inspirert av en annen studie som undersøker folks preferanser for minste akseptable avstand til ulik energiinfrastruktur i forskjellige land (Harold mfl., 2021), stilte vi samme spørsmål om minste akseptable avstand til et vindkraftanlegg fra respondentens bolig i både PILOT og NASJONAL (Figur 4). 28 prosent vil kun akseptere mer enn 5 km avstand mens 36 prosent er imot uansett avstand. Harold mfl. (2021) finner i sin studie basert på spørreundersøkelser i 2016 tilsvarende tall for Irland på 40 prosent (>5km) og 13 prosent (imot uansett), USA på 36 prosent og 9 prosent og Tyskland på 22 prosent og 9 prosent. Med andre ord er folk i Norge lite lystne på å bo nært vindkraftanlegg, og i enda mindre grad enn andre land.

Selv om folk viser ganske tydelig motstand mot videre utbygging av vindkraft, er det per i dag relativt få husholdninger som uttrykker at de er direkte påvirket av dagens vindkraftproduksjon, spesifisert ved svaralternativer som at de har bolig eller hytte i nærheten, er grunneiere som berøres eller jobber i næringer som er positivt eller negativt påvirket. I NASJONAL utrykker 86 prosent av respondentene at «verken de selv eller noen i husstanden er direkte påvirket» av vindkraft (resultat ikke vist i figur, basert på NASJONAL).

Forvaltning av natur og holdninger til virkemidler

Vi ønsket også å få innblikk i hvilken forvaltning av naturressurser respondentene synes passer best med deres vurdering. Forvaltningsalternativene i undersøkelsen lå på en skala fra mer bruk av naturarealer til økonomisk vekst og jobber til mer naturvern i tillegg til restaurering og tilbakeføring av arealer. Figur 5 viser at 46 prosent ønsker å bevare den naturen vi har omtrent som i dag – dvs. ikke videre nedbygging, og 34 prosent ønsker mer naturvern eller også restaurering og tilbakeføring av arealer. Kun 12 prosent mener man skal ta større del av naturarealene i bruk til økonomisk vekst og jobbskaping. Dette tyder på at befolkningen er åpne for en mer «naturpositiv» forvalting av naturarealer enn vi har i dag.

Til slutt, stilte vi to spørsmål om aksept for virkemidler som har vært diskutert for å internalisere miljøkostnaden ved utbygging, i form av en såkalt naturavgift eller pålegg om å restaurere eller verne et tilsvarende område som bygges ned. Begge virkemidlene kan benyttes for å oppnå en mer naturpositiv utvikling. Figur 6 viser at 37 prosent er for et krav om at vindkraftutbyggere kompenserer ved å bidra til vern eller restaurering et annet sted, mens 22 prosent er negative til dette forslaget.

Når det gjelder naturavgift, er det 26 prosent som støtter dette uavhengig av hva avgiftsinntekten brukes til, mens 44 prosent mener det avhenger av hva den brukes til (Figur 7). Grunnen til at dette er gitt som en opsjon er at det har vært en større vekt på «øremerking» av miljøavgiftsinntekter som en måte å øke aksept for slike virkemidler på, ikke minst i klimaavgiftsdebatten (Lindhjem mfl., 2021). 16 prosent er imot naturavgift.

Utforming av valgeksperimentet

Vi går nå inn på valgeksperimentet fra undersøkelsen NASJONAL, der folks valg gis en økonomisk implikasjon for dem. Det ble gitt informasjon om alternative (hypotetiske) planer for produksjon av fornybar energi. Disse planene ble karakterisert ved tre hovedegenskaper (attributter), se Tabell 2. Valg av egenskaper og utformingen av valgkortene var basert på internasjonal litteratur og OSLROG-undersøkelsen fra 2019 (Dugstad mfl., 2020). Valgeksperimentet utføres ved at respondentene får se en rekke valgkort, med de tre hovedegenskapene og varierende nivåer av disse.⁷ Respondentene bes i hver valgsituasjon om å velge det alternativet på valgkortet som de foretrekker. På den måten får eksperimentet frem hvordan respondentene avveier egenskapene opp mot hverandre, hvorav en egenskap er en monetær implikasjon for respondenten (her: økt nettleie). Svarene kan dermed brukes til å beregne betalingsvillighet for marginale endringer i de ikke-monetære egenskapene.

Tabell 2: Attributtene i valgeksperimentet og deres respektive nivåer.

Attributt	Nivåer
TWh strøm	10 (referansenivå)
	20
	30
	40
Turbiner	0 (Alternativ 1)
	700
	1400
	2100
Økt nettleie	Fra 1000 – 8000 per år med 1000 kr intervall

Respondentene ble informert kort om de ulike egenskapene. Den første egenskapen er en økning i TWh fornybar energi (utenom landbasert vindkraft) frem til år 2040. Nivåene ble fastsatt i henhold til NVEs kraftmarkedsanalyse for år 2021–2040 (NVE, 2021). Respondentene ble fortalt at økningen primært vil komme fra havbasert vindkraft, solkraft, oppgradering av vannkraft, ny vannkraft, og mulige politiske besluttede energibesparingstiltak.

Videre ble respondentene forklart at på den ene siden er potensialet for landbasert vindkraft stort, med mulighet for å øke den fornybare kraftproduksjonen med ytterligere 10–30 TWh.⁸ På den andre siden, er det knyttet stor usikkerhet til ytterligere utbygging ved at dette hovedsakelig beror på de politisk beslutninger som vil tas fremover. Videre fikk respondentene informasjon om hvor mange vindturbiner som er i drift i dag, geografisk fordeling av disse, og de 13 best egnede områdene definert i nasjonal ramme for videre utbygging. Vi informerte respondentene om at ny vindkraft mest sannsynlig vil bli fordelt jevnt utover disse 13 områdene.⁹

Med nye landbaserte vindturbiner kommer det en rekke positive og negative effekter som også ble definert som egne underkategorier av turbin-egenskapen i valgkortene. Disse effektene reflekterer en gjennomsnittlig turbin og er med det perfekt korrelerte. Preferanser for underkategoriene er dermed ikke estimerbare som egne attributter når vi analyserer valgeksperimentet, men fungerer som informasjon om virkningene. Figur 1 ble vist til respondentene for å gi en oversikt over de gjennomsnittlige effektene per turbin, før vi forklarte de viktigste enkelteffektene. Disse effektene er vist i Figur 1 per ny landbasert vindturbin og er kategorisert som: i) areal i km², ii) reduksjon i CO₂ i Europa, og iii) økning i verdiskaping og årsverk¹⁰. I nasjonal ramme for vindkraft vises det til at et typisk planområde har et areal på 0,03 km² per GWh/år. Med en 14 GWh turbin, tilsvarer dette altså 0,42 km² (NVE, 2019a). Det vises videre at 10 TWh kan redusere de årlige utslippene med rundt 5 millioner tonn CO₂ gjennom det Europeiske kraftmarkedet (NVE, 2019b)¹¹. Med en 14 GWh turbin, tilsvarer dette altså omtrent 7150 tonn CO₂.¹² Til slutt anslo vi at landbasert vindkraft gir en verdiskaping i Norge på 2,2 millioner kroner/MW basert på Thema (2019). Med 4 MW turbin og 3500 fullasttimer får en årsproduksjon på 14 GWh, som innebærer en verdiskaping på omtrent 9 millioner kroner per turbin (Thema, 2019).

Den siste egenskapen, kostnaden for husholdningene, er definert som økt nettleie de neste fem årene fra 2023.¹³ Det ble forklart til respondentene at med den økte fornybare kraftproduksjonen må det norske strømnettet oppgraderes, og det er stor usikkerhet knyttet til hvor mye dette vil koste (derav variasjon i attributtnivåene). På grunn av denne kostnadsusikkerheten er det nødvendigvis ikke et forhold mellom størrelsen på endring i nettleie og økning i fornybar energi og vindkraft.

For hvert valgkort kunne respondentene velge mellom to alternative utbyggingsscenarier for fornybar energi og vindkraft, hvor nivåene på egenskapene varierte for de to utbyggingsscenariene. Figur 8 er et eksempel på et valgkort. Antall nye turbiner i Alternativ 1 var låst til å være null. I tillegg ble det lagt inn en betingelse i designet om at økt fornybar energi utenom landbasert vindkraft skal være minst like mye i Alternativ 2 som Alternativ 1.¹⁴ Hver respondent ble spurt om å svare på åtte av totalt seksten valgkort.

Noen resultater fra valgeksperimentet

For å kartlegge hvordan respondentene veier og verdsetter de ulike attributtene i valgeksperimentet estimerte vi en mixed-logit-modell for hele utvalget fra NASJONAL.¹⁵ Før vi ser på resultatene fra mixed-logit-modellen, er det interessant å se på noen innledende tendenser i svarene. For det første ble Alternativ 1 valgt 53 prosent av gangene, mens Alternativ 2 ble valgt 47 prosent av gangene. Siden Alternativ 2 alltid hadde mer total økning i fornybar kraft gir det en første indikasjon på at folk tenderer til ikke å foretrekke mer landbasert vindkraft. Videre valgte 25 prosent av utvalget Alternativ 1 i alle åtte valgsituasjoner, som betyr at uansett kostnad ønsker de ikke mer landbasert vindkraft. Disse respondentene fikk et oppfølgingsspørsmål om hvorfor de kun valgte Alternativ 1. Her fant vi at hovedgrunnen (42 prosent) til å velge Alternativ 1 er at «Det burde ikke bygges mer landbasert vindkraft i Norge», etterfulgt av (25 prosent) «Å forsyne Europa med fornybar energi fra Norge skal ikke gå på bekostning av norsk natur». Det kommer derfor tydelig frem at systematisk valg av Alternativ 1 hovedsakelig er drevet av et ønske om ingen videre utbygging av landbasert vindkraft. Sammenlikner vi systematisk valg av Alternativ 1 mellom respondenter i NASJONAL fra Oslo og Rogaland, finner vi at 30 prosent av respondenter fra Rogaland (n=284) valgte systematisk Alternativ 1. Blant respondentene fra Oslo (n=515) er denne andelen 21 prosent og statistisk signifikant lavere (p<0.01). Basert på NASJONAL er det derav tilsynelatende lavere aksept for mer vindkraft blant folk i Rogaland enn i Oslo, noe som sannsynligvis kan forklares ved høyere grad av eksponering for vindkraft i Rogaland. Dette samsvarer med funnene våre i Dugstad mfl. (2020), altså undersøkelsen OSLOROG.

Resultatene fra mixed-logit-modellen viser, som forventet, at folk har negative preferanser for høyere nettleie. Vi finner at folk har tydelige positive preferanser for økt fornybar energiproduksjon i Norge, med en årlig betalingsvillighet på kr 1280 kr (1112 – 1142), 2091 kr (1830 – 2351) og 2426 kr (2124 – 2729)16 per husholdning, før å øke fornybar energiproduksjon (utenom landbasert vindkraft) med henholdsvis 20 TWh, 30 TWh, og 40 TWh sammenliknet med 10 TWh.

Til tross for generelt positive preferanser for fornybar energi, viser resultatene at utvalget har negative preferanser for ytterligere landbasert vindkraft. Dette er et uttrykk for at de vurderer nettoeffekten av de tre viktigste virkningene av videre utbygging av landbasert vindkraft som negativ for dem. De har en årlig betalingsvillighet på 1924 kr (2151 – 1711), 3332 kr (3052 – 3609) og 4083 kr (3779 – 4383)¹⁶, for å unngå henholdsvis 700, 1400 og 2100 vindturbiner. I gjennomsnitt er utvalget altså villig til å betale 2,36 kr per husholdning, per år, per turbin som ikke bygges¹⁷. Tar vi utgangspunkt i betalingsvillighet per unngått turbin fra vår nye undersøkelse og ganger dette med antall husholdninger i Norge, kan vi videre vise at med turbiner som produserer 14 GWh, vil denne netto kostnaden være på 0,42 kr/kWh ny produksjon av landbasert vindkraft. Merk at valgeksperimentet ikke ble designet for å beregne marginale miljøkostnader av økt landbasert vindkraft, så tallene ovenfor kan ikke brukes som anslag på eksterne kostnader og inngå direkte i en samfunnsøkonomisk analyse. I stedet, la vi vekt på å presentere både positive og negative virkninger og la folk gjøre en avveining av disse mot å ikke få ytterligere landbasert vindkraftutbygging. Kostnaden per kWh må således ses på som et uttrykk for netto kostnader av ny landbasert vindkraft (dvs. netto miljøkostnader fratrukket nytteeffekter av utbygging). Etter valgeksperimentet spurte vi, ved bruk av en fempunkts Likert-skala, hvor viktige de ulike egenskapene var for valgene deres. Resultatene viser, i likhet med valgeksperimentet, at tap av areal til ny landbasert vindkraft er viktigere for folk sine valg enn både verdiskaping/arbeidsplasser og klimaeffekt. Dette støtter validiteten av resultatene fra mixed-logit-modellen i valgeksperimentet.

For videre å evaluere hvorfor respondenter i NASJONAL kun valgte Alternativ 1 (ingen videre landbasert vindkraft), estimerte vi også en binær logit-modell hvor den avhengige variabelen tar verdien 1 hvis en gitt respondent svarte Alternativ 1 i hver valgsituasjon og 0 ellers. Logit-modellen i Tabell 3 viser at folk med universitetsutdanning, menn, eldre folk, folk med rekreasjonserfaring hvor vindkraftanlegg er synlige (flere enn 13 dager i fjor), og folk som tror rekordhøye strømpriser i store deler av Norge vil vedvare, har høyere sannsynlighet for systematisk å velge Alternativ 1. I tillegg har folk som bor på Sørlandet, på Vestlandet, i Trøndelag, og i Nord-Norge en større sannsynlighet for systematisk å velge Alternativ 1 enn folk fra Oslo og omegn. Dette gir en tydelig indikasjon på geografisk heterogenitet i preferansene. Det at folk som tror rekordhøye strømpriser vil vedvare i store deler av Norge velger Alternativ 1 kan virke kontraintuitivt, gitt at økt tilbud av strøm i prinsippet vil redusere strømprisene. På den andre siden, på grunn av kostnadsusikkerheten vi beskrev i designet, stemmer det nødvendigvis ikke at mer strøm vil redusere prisene. Dette avhenger av en rekke eksogene faktorer, som blant annet eksport. Det kan være at disse personene ikke ønsker mer vindkraft fordi de regner med at eksporten til europeiske land da vil øke.

Tabell 3: Logit model av systematisk Alternativ 1-svar.

Variabel	Gjennomsnittlig marginal effekt(standard-feil)
Universitet	0,0412**(0,0168)
Log husholdningsinntekt	-0,0078(0,0141)
Kvinne	-0,0274*(0,0159)
Alder	0,0177***(0,0034)
Alder2	-0,0001***(0,0000)
Rekreasjon (mer enn 13 dager)	0,0754***(0,0237)
Forventer vedvarende høye strømpriser	0,0608***(0,0218)
Oslo og omegn	–
Resten av Østlandet	0,0361*(0,0216)
Sør-/Vestlandet	0,0735***(0,0216)
Trøndelag/Nord-Norge	0,0421*(0,0241)
Log-likelihood	-1690,8838
Antall observasjoner	3051
Pseudo R2	0,0322

Diskusjon og konklusjon

Motivert av den manglende kunnskapen om folks preferanser for og samfunnsøkonomiske virkninger av landbasert vindkraft i Norge, har vi her presentert noen resultater fra nye spørreundersøkelser blant Norges befolkning. Vi har lagt mest vekt på en landsrepresentativ hovedundersøkelse med over 3000 respondenter som vi gjennomførte i vår (NASJONAL). Vi viste først at folk – når de ikke stilles overfor noen økonomiske konsekvenser for egen lommebok – uttrykker relativt sterk motstand mot landbasert vindkraft. Det er også tegn som tyder på at denne motstanden er større nå enn for en lignende undersøkelse gjennomført i Oslo og Rogaland i 2019. Før respondentene fikk noen informasjon i NASJONAL-undersøkelsen, kommer landbasert vindkraft relativt langt ned på listen over kilder folk mener bør brukes for å dekke økt kraftbehov. Videre er det mange som ikke vil akseptere å bo nært vindkraftanlegg, en andel som er mye høyere enn i sammenlignbare land. Vi viser også at folk har preferanser for en relativt større bevaring av naturarealer enn i dag og en overvekt av folk vil gjerne se sterkere virkemiddelbruk, som bruk av naturavgift eller krav til restaurering eller vern av tilsvarende område som det som bygges ned (såkalt arealnøytralitet).

Valgeksperimentet i NASJONAL var ikke utformet for å gi et rent anslag på verdien av miljøkostnadene i kroner, men vi la heller vekt på å gi en framstilling av både positive og negative virkninger. Respondentene kunne da avveie nettobetydningen av disse i beslutningen om hvorvidt de ønsker ytterligere utbygging av landbasert vindkraft i tillegg til mer av annen fornybar energi, gitt at det har en økonomisk konsekvens for deres husholdning. Resultatene er ganske tydelige her. Folk er i snitt villige til å betale for å unngå vindturbiner, til tross for at de både gir reduserte klimagassutslipp, økt verdiskaping, og økte årsverk. Dette er en klar indikasjon på at en ikke bør undervurdere virkningene på naturen, verken lokalt eller for folk som ikke berøres direkte (ikke-bruksverdier), og at disse virkningene bør verdsettes og inngå i samfunnsøkonomisk analyse.

I en annen lokal studie vi har gjennomført nylig, der vi har forsøkt mer direkte å verdsette kun den negative miljøeksternaliteten, finner vi et konservativt anslag på omtrent kroner 300 per husholdning per år per turbin i kommunen for det planlagte vindkraftverket, Aurskog-Høland (Dugstad mfl., 2022)¹⁸. Dette er et lignende anslag som det Garcia mfl. (2015) fant i Sandnes kommune i Rogaland. Basert på Dugstad mfl. (2022), vil den lokale miljøkostnaden for et anlegg med for eksempel 10 turbiner utgjøre omtrent kr 3000 per år per husholdning blant kommunebefolkningen. Dette er et usikkert tall basert på en enkelt studie. Dette er likevel relativt konservativt og sammenlignbart med internasjonale studier, der en noen ganger er i stand til å påvise avtagende effekt i avstand fra vindkraftanlegget på grunn av større befolkningsgrunnlag å trekke utvalg fra (se for eksempel Wen mfl., 2018; Lehman mfl., 2021). Studier som ser på nasjonale utbyggingsplaner i Norge har naturlig nok lavere anslag på miljøkostnad per turbin, blant annet fordi de også inkluderer mange som ikke er direkte berørt. Studien fra 2019 i Rogaland og Oslo ga et anslag på betalingsvillighet på omtrent kr 3,92 per husholdning per år per turbin unngått¹⁹. Et noe lavere anslag enn dette ble brukt i Grimsrud mfl. (2021) for den nasjonale befolkningens betalingsvillighet for å unngå miljøvirkninger.

I arbeidet med landbasert vindkraft videre blir det viktig å øke kunnskapen om samfunnsøkonomisk verdi av både lokale og nasjonale miljøvirkninger og sørge for at denne kunnskapen inkluderes slik at miljøkostnadene internaliseres både i konsesjonsprosessene og i virkemiddelutforming ellers. Så, NVEs egne anbefalinger, som nevnt i innledningen, må følges opp i konkret handling. Miljøkostnaden skal betales av den som skaper den – i tråd med «forurenser betaler»-prinsippet. Det er også viktig å påpeke at selv om lokal forankring og involvering i vindkraftutbygging, slik som blant annet St. Meld. 28. legger opp til, kan ha positive sider, viser våre studier at virkningene ikke bare er relevante for lokalbefolkningen som påvirkes direkte, men for en langt større befolkning. Det kan være folk som besøker områder med synlig vindkraft eller som har ikke-bruksverdier knyttet til bevaring av natur og landskap. Det betyr at insentivene må utformes slik at det er samsvar mellom det som er samfunnsøkonomisk lønnsomt for landet og det som er lønnsomt for kommunen. Den nylig innførte produksjonsavgiften²⁰ for landbasert vindkraft som nå tilfaller vertskommunen, bør suppleres eller erstattes av en naturavgift som bedre reflekterer samfunnets verdsetting. Noe av inntekten fra denne kan brukes til å kompensere kommunen, men hovedformålet må være å prise inn kostnaden ved bruk og forringelse av naturarealer, ikke stimulere til økt utbyggingspress lokalt.

Mens vi i denne analysen har vist at miljøkostnadene ved utbygging kan være betydelige, viser Grimsrud mfl. (2022) i en helt fersk studie at det ikke trenger å være veldig kostbart for samfunnet å unngå utbygging i enkelte områder som har spesielle naturkvaliteter. Denne konklusjonen har imidlertid ikke tatt hensyn til den siste tids utvikling i strømprisene og om denne vil gi permanent og dramatisk høyere strømprisbaner framover. Det tas også forbehold i den studien om påvirkning på reindriftsområder og kostnader ved slike hensyn. Her er konsekvensene for nye vindkraftanlegg foreløpig uavklart etter at høyesterett ga samene medhold i forbindelse med Fosen-utbyggingen (NIM, 2022). I den samfunnsøkonomiske vurderingen framover er det også viktig med kunnskap om hvordan ikke-markedsverdiene utvikler seg over tid. Selv om en holdningsundersøkelse nylig viste at det kan være tendenser til at folk er mer positive til landbasert vindkraft igjen²¹, går trolig de langsiktige trendene i motsatt retning med økende betydning av natur på grunn av tiltagende knapphet på slike goder. Men på dette området er det fortsatt begrenset kunnskap (Ørbeck mfl., 2022). Uansett, er det viktig å bruke den miljøøkonomiske kunnskapen som er tilgjengelig for å finne mulige samfunnsøkonomisk lønnsomme utbygginger i den energiskvisen Norge befinner seg i, samtidig som en unngår ulønnsomme prosjekter som gir betydelige negative lokale og/eller nasjonale miljøvirkninger.

Fotnoter:

1. Denne kommentaren er basert på pågående forskning finansiert av Forskningsrådet (WINDLAND, prosjekt 267909 og LandValUse, prosjekt 319917). Vi takker for gode innspill fra Cathrine Hagem, en anonym konsulent og redaksjonen. ↩︎
2. https://www.nve.no/nytt-fra-nve/nyheter-konsesjon/nve-foreslaar-nye-krav-i-konsesjonsbehandlingen-av-vindkraft/ ↩︎
3. https://www.nve.no/energi/energisystem/vindkraft/kunnskapsgrunnlag-om-virkninger-av-vindkraft-paa-land/ ↩︎
4. Dette er tall som ikke nødvendigvis reflekterer hvor store inngrepene faktisk ble etter bygging. Det er det så vidt vi vet ingen systematisk innsamlet kunnskap om, men NVE innrømmer med sine reviderte retningslinjer for konsesjonsprosessen at kontrollen med avvik mellom omsøkte og realiserte anlegg har vært for dårlig. ↩︎
5. Siden utvalget og en del av spørsmålene ikke er like, er ikke alle deler av den direkte sammenlignbar med 2019. ↩︎
6. De ble ikke gitt noen informasjon om potensialet innenfor de ulike kategoriene. ↩︎
7. Valgeksperimentet vårt inneholdt eksperimentelle variasjoner i underkategoriene for hovedegenskapen «nye landbaserte vindturbiner». Valgkortet i Figur 8 viser valgkortdesignet for referanse-underutvalget. Effekten av disse eksperimentelle variasjonene i valgkortdesignet analyseres i en annen studie. Resultatene vi presenterer her viser gjennomsnittlig effekt på preferanser og betalingsvillighet på tvers av utvalgene. ↩︎
8. 30 TWh tilsvarer omtrent 2100 nye turbiner med antakelse at de nye turbinene produserer 14 GWh. ↩︎
9. Vi brukte dette kartet for å gjøre det noe mer konkret hvor nye landbaserte anlegg sannsynligvis vil komme. Uansett, gir dette kartet en indikasjon på de best egnede områdene ut ifra tekniske og noen andre kriterier. ↩︎
10. Det kan innvendes at det ikke gir netto samfunnsøkonomisk nytte å skape arbeidsplasser når det er tilnærmet full sysselsetting. Likevel opplever vi ofte at folk legger vekt på arbeidsplasser når de gjør avveininger i denne typen undersøkelser. Så vi besluttet å inkludere dem eksplisitt, i stedet for ikke å ha oversikt over om folk implisitt har tatt dem med i vurderingen. ↩︎
11. Effekten på klimagassutslipp er usikre og omdiskuterte, men vi valgte i denne undersøkelsen å basere oss på beregningen gjort som grunnlag for nasjonal ramme. ↩︎
12. Livssyklusutslipp av materialer til å produsere turbiner, frakte dem til Norge, og utslipp på byggeplassen er ikke tatt med, heller ikke redusert CO₂-opptak ved tap av myr/skog. Det siste er beregnet i en annen vindkraftstudie (Grimsrud mfl., 2022). ↩︎
13. I litteraturen brukes det vanligvis økning i månedlig eller årlig strømregning. Vi gikk bort i fra dette da ytterligere økning i strømregning i en tid med allerede rekordhøye strømpriser i store deler av Norge mest sannsynlig ville ført til misnøye blant respondentene. Derfor landet vi på økning i nettleie, som er en noe mindre eksplisitt enn direkte omtale av strømpriser. ↩︎
14. Denne antagelsen gjør at vi ikke trenger å gå inn på virkninger av annen fornybar energi som ikke er basert på landbasert vindkraft. ↩︎
15. Mixed logit har blitt en standard modell å bruke for å analysere data fra et valgeksperiment som bruker simulert maximum-likelihood-estimering. Modellen tillater heterogene preferanser ved å anta at de følger en statistisk fordeling, samt korrelasjon mellom preferanseparameterne. Det er vanlig å anta, slik vi gjør, at de tilfeldige ikke-monetære preferanse-parameterne er normalfordelt, mens den monetære preferanseparameteren følger en log-normal fordeling. Vi har estimert modellen i såkalt «WTP-space». ↩︎
16. 95 prosent konfidensintervall i parentes. ↩︎
17. I gjennomsnitt på tvers av de ulike turbinantallene. ↩︎
18. Det er et lite utvalg og anslagene varierer en del blant annet avhengig av grad av stedstilhørighet, høyde på turbin og om kraftledning legges i bakken eller i luftstrekk. ↩︎
19. Det er få studier som foreløpig er i stand til å si noe entydig om forløpet til den marginale miljøkostnaden som funksjon av antall turbiner (evt. flere anlegg i samme område), avstand til anlegget (ikke-bruksverdier trenger ikke avta med avstand) og over tid (folk kan både tilpasse seg og bli gradvis mer påvirket). ↩︎
20. https://www.nve.no/energi/energisystem/vindkraft/kunnskapsgrunnlag-om-virkninger-av-vindkraft-paa-land/skatt/ ↩︎
21. Holdningsundersøkelse presentert på NRK nyheter 4. oktober 2022 (Øystese, 2022). ↩︎