Kan andre land lære noe av norsk elbilpolitikk?^1,2

Innledning

Vi merker allerede konsekvensene av klimaendringer. Denne sommeren har det igjen vært mye ekstremvær rundt på kloden, og i Norge har vi hatt tørke på forsommeren og flom og styrtregn på sensommeren. Klimagassutslippene øker fremdeles globalt og det haster derfor med tiltak for å nå våre klimamål. I følge IPCC (2022), må alle sektorer bidra for å få utslippene ned slik at det fremdeles kan være håp om å nå målene i Parisavtalen. Dette inkluderer også transportsektoren med utslipp fra bilbruk.

For å redusere utslippene fra bilbruk, er det nødvendig med en overgang til utslippsfrie biler.³ Den grønne omstillingen har kommet langt for personbiler i Norge. Elbiler har en veldig høy andel av nybilsalget. I 2022 var den 79 prosent, og andelen har økt med 10 prosentpoeng eller mer hvert år de siste årene, se Figur 1. Økningen i andelen elbiler av personbilparken går saktere da den norske bilparken er relativt gammel som følge av lang levetid på biler med forbrenningsmotor. Den utgjorde likevel 21 prosent i 2022, og antall elbiler i Norge kom opp i nærmere 600.000 i 2022.⁴ Norge har en politisk målsetting om at alle nye biler skal være utslippsfrie fra og med 2025 (Meld. St 33 (2016–2017)). Med den utviklingen som har vært i elbilsalget i Norge de siste årene, så kan det se ut som at vi er i rute for å nå dette målet.

Internasjonalt har innfasing av elbiler gått mye saktere enn i Norge, men de siste årene har det likevel vært en tilnærmet eksponentiell vekst i elbilsalget i de fleste land. Globalt utgjorde salget av elbiler nærmere 14 prosent av bilmarkedet i 2022, noe som nesten er en tredobling fra 2020 (se IEA, 2023).⁵ Kina er det største markedet for elbiler, og salget av elbiler i Kina utgjorde omtrent 60 prosent av det globale elbilsalget i 2022. Landet satser stort på produksjon av elbiler, og markedsandelen var 29 prosent i 2022, opp fra 16 prosent i 2021.

EU har en målsetting om at alle nye personbiler skal være utslippsfrie fra 2035, og markedsandelen av nye personbiler i 2022 var på om lag 20 prosent.⁶ Dette gjør EU til det nest største markedet for elbiler.

I andre land går det tregere, selv om det er en stigende trend også der. I USA som er det tredje største elbilmarkedet, var markedsandelen på 8 prosent i 2022, men den kan øke betraktelig framover som følge av President Bidens klimasatsing (Inflation Reduction Act). I store land som Brasil, India og Indonesia har imidlertid salget av elbiler gått sakte, og i India og Indonesia hadde elbiler en markedsandel på om lag 1,5 prosent i fjor. Likevel ser man en stigende trend også i disse landene. IEA (2023) har et scenario basert på dagens klimapolitikk og annonsert politikk som peker mot en markedsandel globalt på om lag 35 prosent i 2030. De påpeker likevel at dette er langt lavere enn deres scenario som gir nettonullutslipp for CO₂ i 2050, da denne banen har lagt opp til en markedsandel på 60 prosent i 2030. Nettonull i 2050 er i samsvar med FNs klimapanels bane for å nå 1,5-gradersmålet (IPCC, 2022).

Mens verden er i ferd med å gjennomgå en overgang fra biler med forbrenningsmotor til elektriske biler, har denne overgangen pågått over en lengre periode og kommet mye lenger i Norge. Er det noe andre land kan lære av Norge og er det noe Norge har gjort som de bør unngå? Dette er temaet for denne artikkelen, men først vil jeg gi en kort historisk beskrivelse av Norges vei mot elektrifisering av personbiltrafikken.

Den historiske utviklingen i norsk elbilpolitikk

Den norske elbilpolitikken bygger på flere pilarer.⁷ For det første har vi hatt en høy beskatning av forurensende kjøretøy over mange år, noe som begynte med en avgift på førstegangsregistrering av biler på 1960-tallet. Avgiftene inkluderer registreringsavgift, årlige avgifter, drivstoffavgifter, merverdiavgift og bompenger (egentlig en brukerbetaling). Alle avgiftene på kjøp, eie og bruk av personbiler i Norge innebærer at eiere av diesel- og personbiler til sammen betaler en avgift på minst 13.000 kroner per tonn CO₂(Fridstrøm og Østli, 2021), mange ganger høyere enn kvoteprisen på CO₂ i EUs kvotemarked som Norge er en del av.⁸ Dette har gjort det mulig å bruke avgiftslettelser i elbilpolitikken framfor direkte subsidier. For det andre, har avgiftspolitikken ført til at fossilt drivstoff har vært blant de dyreste i Europa, samtidig som vi historisk har hatt lave strømpriser i Norge. For det tredje har Norge ingen bilindustri, og vi har dermed ikke hatt en lobbyist som ønsker å bevare det eksisterende regimet, i motsetning til f.eks. Tyskland hvor bilindustrien har vært en bremse i overgangen til elbiler.⁹¹⁰ Derimot, og for det fjerde, startet Norge produksjon av elbiler på 1990-tallet og tidlig på 2000-tallet som førte til lobbying og politiske ønsker om lettelser i elbilbeskatningen for å øke den nasjonale etterspørselen. For det femte har Norge vært tidlig ute med å etablere elbilpolitikk som gjorde at konsumentene også kunne være tidlig ute med å benytte seg av utviklingen av nye bilmodeller. Dermed har elbiler blitt et synlig fremkomstmiddel tidligere i Norge enn i andre land. En sjette faktor som har hatt betydning for utviklingen i elbiletterspørselen, er at de fleste nordmenn har muligheter for å lade bilen hjemme. Ifølge Figenbaum (2018), kan 75 prosent av norske husholdninger parkere på egen tomt, og 94 prosent av elbileiere lader hjemme. Dette førte til at man kunne kjøpe elbil for kjøring på kortere strekninger selv om ikke annen ladeinfrastruktur var på plass.

Den historiske tidslinjen i elbilpolitikken begynte allerede i 1989 da Bellona importerte den første elbilen til Norge. Bellona søkte om fritak for registreringsavgift (engangsavgift), noe som førte til at det første elbilpolitiske virkemidlet ble innført i 1990, nemlig et slikt fritak. Det ble også gitt fritak for importavgiften. På 90-tallet ble det satt i gang forsøk i Norge på å produsere elbiler, noe som førte til bilen Think. Elbilpolitikken utviklet seg videre med fritak for bompenger i 1997 og gratisparkering (1998) etter press fra blant annet enkelte kommuner, kraftselskap og elbileiere.

På 2000-tallet begynte det å skje mer. Det viktigste tiltaket var fritaket for merverdiavgift som ble gitt i 2001. Bakgrunnen var at det ble vanskelig å selge elbiler i Norge med det eksisterende avgiftsregimet. Ford kjøpte Think i 1999, noe som skapte forhåpninger om en nasjonal bilindustri, og merverdiavgiftsfritaket ville da øke etterspørselen etter biler produsert i Norge. Ford solgte imidlertid Think i 2002. Deres motivasjon for kjøpet var i utgangspunktet eksport til California som følge av Zero Emission Vehicle mandatet. Da mandatet ble endret i 2002, fant Ford ut at de ikke lenger hadde bruk for Think. Think ble derfor solgt til en firma som senere gikk konkurs. Et forsøk på å starte opp igjen produksjonen av Think ble gjort i 2006, men strandet under finanskrisen. Utviklingen i den norske elbilpolitikken fortsatte likevel. Oslo og omliggende kommuner tillot kjøring i bussfiler fra 2003, en politikk som ble nasjonal i 2005 da det ble vist til at det ikke hadde forsinket busstrafikken i Oslo-området. Private minibusser fikk ikke lenger lov til å kjøre i bussfiler fra 2009, noe som også skapte mer rom for elbiler. Samme år fikk elbiler rabatt på ferger som følge av et større fokus på å nå klimamålene. Et viktigere elbilpolitisk virkemiddel ble innført på samme tidspunkt på grunn av finanskrisen gjennom en økonomisk stimulerinspakke, nemlig nasjonal støtte for å etablere ladestasjoner.¹¹ Dette har blitt videreført gjennom ENOVA som inntil nylig har subsidiert 40 prosent av kostnadene for ladestasjoner utenfor de store byene.

I det neste tiåret ble det introdusert mange nye elbilmerker og -modeller som f.eks. Nissan Leaf (2010), Tesla, VW og BMW (2013–14) og Kia og Hyundai (2015–16). Flere modeller gjorde elbiler mer attraktive og etterspørselen økte. Dette ble forsterket av store prisreduksjoner på installasjon av hurtigladere, noe som ga flere installasjoner. Elbiler ble som følge av dette konkurransedyktige i de fleste bilmarkedssegmenter fra og med 2015. Selv om elbiler blir nevnt som en del av lavutslippsstrategien for transportsektoren i Klimameldingen i 2007 (Meld. St. 34 (2006–2007)), ble den i gjennom den nye klimameldingen, en mer integrert del av den norske klimapolitikken (Meld. St. 21 (2011–2012)). Det ble blant annet fastslått i det påfølgende klimaforliket, at elbilinsentivene skulle opprettholdes til 2017, eller til det var 50.000 elbiler på veiene, noe som ble oppnådd i 2015.¹² Elbilinsentivene fortsatte imidlertid etter dette, og i 2017 kom målsettingen om at alle nye personbiler og lette varebiler skal være nullutslippskjøretøy fra og med 2025 (Meld. St. 33 (2016–2017)).

Selv om elbilinsentivene ble videreført etter at antall elbiler nådde 50.000, har vi de siste årene sett en nedtrapping av disse. Lokale insentiver som bompengefritak, gratis parkering og kjøring i bussfiler, har blitt strammet inn, men de er fremdeles gunstige for elbiler. I 2022 ble det innført omregistreringsavgift på elbiler, og fra og med 2023 ble det flere endringer i avgiftsregimet. Det ble innført vektavgift på alle nye elbiler (registreringsavgift), ikke bare på tunge biler, det ble innført full omregistreringsavgift, og elbiler ble likestilt med andre biler i firmabilbeskatningen (Meld. St. 1 (2022–2023)). I tillegg ble det innført merverdiavgift på elbiler som koster mer enn 500.000. Det er imidlertid bare beløpet over 500.000 som blir avgiftsbelagt.

Oppsummert har den norske elbilpolitikken bestått av avgiftslettelser, lokale insentiver og støtte til ladestasjoner i distriktene.

Hvorfor bør vi ha en elbilpolitikk?

Som beskrevet ovenfor har vi en omfattende elbilpolitikk i Norge som gjør det gunstig å ha elbil framfor bensin og dieselbil. Men hvorfor skal vi ha en egen elbilpolitikk?

Flere har påpekt at den norske elbilpolitikken er dyr (se f.eks. Bjertnæs, 2013; Holtsmark og Skontoft, 2014; Bye mfl., 2021a, 2021b), og kostnadene per tonn redusert CO₂ er antagelig dyrere enn for en del andre utslippsreduksjoner (Bye mfl., 2021a, 2021b). Det er likevel grunner som taler for en egen elbilpolitikk. Den siste hovedrapporten til FNs klimapanel (IPCC, 2022) peker som nevnt innledningsvis, på at alle sektorer må bidra til å nå klimamålene. I Norge utgjorde utslippene fra veitransport om lag 18 prosent av klimagassutslippene i 2021,¹³ og det er dermed nødvendig med store utslippsreduksjoner i denne sektoren for å nå våre klimamål. Dette krever en stor overgang til utslippsfrie biler. Et virkemiddel på denne veien er å skattlegge det vi vil ha mindre av, nemlig utslipp fra forurensende biler. Dette gjøres i Norge i stor grad. Likevel kan det være grunner til å supplere dette virkemidlet med andre virkemidler.

En slik grunn er nettverkseffekter (se f.eks. Greaker og Midttømme, 2016). Nettverkseffekter betyr at nytten av å kjøpe et gode øker jo flere andre som har godet. Slike effekter krever koordinasjon for at markedet skal komme i gang, og det vil ikke nødvendigvis komme i gang uten offentlig politikk selv om det er samfunnsøkonomisk lønnsomt. Markedet for elbiler har indirekte nettverkseffekter, noe som betyr at en elbilist ikke nødvendigvis har glede av at det er mange elbiler på veiene, men mange elbiler på veiene vil likevel ha positive indirekte effekter for bilisten. Dette kan forklares på følgende måte. Hvis det ikke er infrastruktur på plass som ladestasjoner, vil markedet for elbiler bli lite da elbiler da bare kan brukes på kortere distanser. Hvis det er få som etterspør elbiler, vil det heller ikke være lønnsomt å investere i ladestasjoner, og man kan ende opp med en likevekt med veldig få elbiler og veldig få ladestasjoner. I en slik situasjon vil offentlige virkemidler være viktig for å dra i gang markedet, noe som vil kunne innebære både subsidier til ladestasjoner og til kjøp av bil (Hagem mfl., 2023). Det må være en kritisk masse med elbiler på veiene for at markedet skal gå av seg selv,¹⁴ og hvor det ikke lenger er behov for offentlige virkemidler. I Norge ble denne opprinnelig satt til 50.000 som omtalt ovenfor.

En annen grunn til å bruke subsidiere er at det positive effekter ved kjøp av et gode som aktørene i markedet ikke tar hensyn til. Læringseffekter er et eksempel på dette. Økt etterspørsel vil gi økt produksjon. Produsentene av elbiler og batterier kan lære ved økt produksjon, og produksjonskostnadene vil derfor kunne falle jo flere biler som produseres. Dette er noe vi også har sett i elbilmarkedet, med fallende priser de siste årene. Subsidier vil derfor også kunne påvirke innovasjon, ikke bare CO₂-utslipp.

Man kan likevel spørre seg om et enkelt land som Norge bør ta hensyn til dette, da de positive læringseffektene tilfaller alle land som produserer og etterspør elbiler, og ikke bare oss som bor i Norge. Det kan være flere grunner til at vi bør gjøre det, som at globale utslippsreduksjoner påvirker oss positivt, og læringseffektene vil kunne hjelpe andre land å få ned utslippene. Samtidig har Norge på andre områder tatt et globalt ansvar, og det er norsk politikk å bidra til globale utslippsreduksjoner selv om ikke hele gevinsten tilfaller oss selv. Norge bruker mange kroner på å redusere klimautslippene i verden for eksempel gjennom skogsatsingen vår som skal redusere utslipp fra avskoging i utviklingsland (REDD+).

Selv om det er gode grunner til å bruke subsidier i elbilpolitikken, betyr ikke det at Norges elbilpolitikk nødvendigvis bør kopieres i sin helhet av andre land. Politikken består av mange ulike virkemidler som kan ha både positive og negative effekter. Nedenfor vil jeg se nærmere på effekter av denne politikken.

Hvordan virker den norske elbilpolitikken?

Som nevnt over, består eller har den norske elbilpolitikken bestått av avgiftslettelser, lokale insentiver og støtte til ladestasjoner i distriktene. I dette kapitlet vil jeg gå nærmere inn på hva empiriske og teoretiske studier sier om effektene av politikken. Først ser jeg på effekter av den samlede politikken, før jeg studerer nærmere enkelte virkemidler. Det bør nevnes at alle empiriske studier vil være et øyeblikksbilde siden det er rask utvikling på dette feltet. Likevel vil slike empiriske studier være nyttige for andre land som har kommet kortere i innfasingen av utslippsfrie biler.

Hvem eier elbiler? Fevang mfl. (2021) har sett på data fra 2011 til 2017, og finner at det var befolkningen i de store byene og områdene rundt som hadde den største andelen elbiler. I tillegg hadde elbileierne i gjennomsnitt mer utdannelse og høyere inntekt enn de som bare hadde en bensin eller dieselbil, og husholdninger med barn var mer tilbøyelig til å kjøpe elbil enn husholdninger uten barn. Et annet funn var at elbileiere ofte beholdt den gamle bilen i tillegg til elbilen. Det var en sterk sammenheng mellom det å eie en elbil og å pendle med bil til jobb. Bompenger var f.eks. en god prediktor på elbileierskap. Mange av elbilfordelene tilfalt de øvre sosioøkonomiske lag i samfunnet, men denne effekten blir mindre etter hvert som elbiler blir mer konkurransedyktige, det kommer flere modeller, rekkevidden øker og bruktmarkedet blir større. Artikkelen påpeker derfor at selv om de som tidlig kjøpte elbil adskilte seg fra andre bileiere, har forskjellen mellom elbileiere og andre bileiere blitt mindre over tid.

Johansen og Munk-Nielsen (2021) støtter konklusjonen i Fevang mfl. (2021) om at elbiler ofte kommer i tillegg til eksisterende biler som går på forbrenningsmotor. Studien baserer seg på norske data fra 2005 til 2017, og viser f.eks. at små elbiler er komplementære til nye store dieselbiler i 16 prosent i husholdningene som er studert. Forfatterne påpeker at en grunn til dette er «rekkeviddeangst», dvs. frykten for å gå tom for strøm før man når neste ladestasjon. Som følge av dette vil derfor flere elbiler på veiene øke totalt antall biler.

Kjører elbileiere mer enn andre bileiere? Hvis elbilpolitikken fører til at flere husholdninger har økt antall biler, som studiene til Fevang mfl. (2021) og Johansen og Munk-Nielsen (2021) finner, kan det i seg selv føre til at husholdningene totalt sett kjører mer. I tillegg kan politikken gi insentiver til mer kjøring. Kverndokk mfl. (2020) har sett på hvilke insentiver de ulike elbilpolitiske virkemidlene gir, og konkluderer med at mange av de lokale insentivene trekker i retning av mer kjøring med elbiler, slik som reduserte bompengesatser, gratis parkering og kjøring i bussfelt. Kjøring i bussfelt reduserer køkjøringen for elbilister og vil derfor gjøre bruk av elbil mer attraktivt. I tillegg kan det redusere framkommeligheten for busser noe som kan forsterke denne effekten. En tredje effekt er at med elbiler i bussfelt vil framkommeligheten blir bedre også for andre biler, noe som kan føre til at flere velger å bruke bensin/dieselbil framfor buss. På den annen side vil flere elbiler på veiene også gi mer kø da det ikke er bussfelt overalt, noe som kan trekke i retning av mindre kjøring med andre biler.

Men det er ikke bare lokale insentiver som trekker i retning av mer kjøring. Elbiler er normalt billigere å kjøre enn biler med forbrenningsmotor, noe som gir insentiver til å kjøre mer. Et annet moment som også kan påvirke kjørelengden, er at det å kjøpe elbil i seg selv kan føre til at man ikke føler en like sterk moralsk forpliktelse til å kjøre mindre da bilen er mindre forurensende (Klöckner mfl., 2013).

Hvor store disse ulike mekanismene er, er et empirisk spørsmål. Jeg kjenner ikke til studier som har gode data på dette, men det er foretatt flere spørreundersøkelser (Rødseth, 2009; Figenbaum mfl., 2014; Figenbaum og Kolbenstvedt, 2016). F.eks. finner Figenbaum og Kolbenstvedt (2016) i sin undersøkelse at den daglige kjørelengden til elbiler var om lag 30 prosent lenger enn for hybridbiler og biler med forbrenningsmotor. I flerbilshusholdninger skjer det en omfordeling av bilbruken når man skaffer seg en elbil. Den brukes til alt den kan brukes til pga. lavere kostnader slik at husholdningens andre bil vil brukes litt mindre. Dette er et felt hvor det vil være interessant med empiriske studier basert på faktiske data, men slike data er vanskelig å få tak i.¹⁵

Lokale virkemidler gir imidlertid ikke bare insentiver til å kjøre mer. De gjør også elbilbruk billigere, og kan derfor føre til at flere skaffer seg elbil. Halse mfl. (2022) bruker data for perioden 2008–17, og finner at lokale insentiver er effektive virkemidler for å øke elbilandelen. De ser på to lokale insentiver, nemlig fritak for bompenger og tilgang til å kjøre i bussfelt. Dette er virkemidler som særlig har effekt på pendling. Da kjøring til jobb utgjør en tredjedel av husholdningenes samlede kjøring, kan disse virkemidlene ha betydning for elbileierskap. Forfatterne finner at fritak for bompenger samtidig som disse øker for forurensende biler, er et mer effektivt virkemiddel for å øke antall elbiler enn mulighet for å kjøre i bussfelt. En årsak er at bompenger er relevant for mange flere bileiere enn tilgang til kollektivfelt vil være. Begge insentivene reduserer antall forurensende biler, men på grunn av økningen i elbiler blir det totale antall biler uendret. Den fattigste kvintilen (20 prosent) reduserer sitt bilhold på grunn av økte bompenger, mens den rikeste kvintilen vil øke sitt bilhold. Lokale virkemidler vil derfor ha uønskede fordelingseffekter. En annen konklusjon er at muligheten for elbiler til å kjøre i bussfelt vil redusere kjøring med forurensende biler. Som nevnt ovenfor viser Kverndokk mfl. (2020) at når elbiler kjører i bussfelt, gir det insentiver som kan gi både mer og mindre kjøring med forurensende biler. I følge den empiriske studien til Halse mfl. (2022) er derfor insentivet til å redusere kjøring det dominerende.

Isaksen og Johansen (2021) finner mange av de samme effektene som Halse mfl. (2022) i sin studie av køavgifter som ble introdusert i Bergen i 2016, et annet lokalt virkemiddel. Disse avgiftene økte i rushtiden for forurensende biler, samtidig som det var fritak for elbiler. Som i Halse mfl. (2022) finner de at slike avgifter øker elbilandelen og reduserer antall forurensende biler, men at totalt antall biler på veiene blir tilnærmet uforandret. Fordelingseffektene blir også tilsvarende. De fattigste husholdningene kjøper ikke elbiler som følge av dette virkemiddelet og ble dermed rammet hardere av avgiften, mens den største overgangen til elbiler skjer blant de rikeste husholdningene.

Så langt har jeg sett på lokale insentiver. I Norge har man som nevnt ikke direkte subsidier på elbilkjøp, men avgiftsfritak. En studie som har sett på effekten av fritak for merverdiavgift er Johansen (2021). I denne studien er det gjort kontrafaktiske simuleringer for 2016 for å se på hvordan elbilsalget ville vært uten dette fritaket. Johansen finner at fritaket for merverdiavgift førte til 23 prosent økning i elbilsalget. Deler av dette erstattet hybridbiler, mens mindre enn halvparten erstattet bensin- og dieselbiler. 30 prosent av husholdningene ville ikke kjøpt en bil uten dette skattefritaket. Avgiftsfritaket hadde imidlertid noen uheldige fordelingskonsekvenser. De rikeste 20 prosent av husholdningene nøt godt av 60 prosent av fritaket, men som påpekt i Fevang mfl. (2021), har forskjellen mellom elbileiere og andre bileiere blitt mindre over tid.

Et annet politisk virkemiddel er subsidiering av ladestasjoner. Som nevnt over har ENOVA inntil nylig subsidiert 40 prosent av investeringskostnadene for ladestasjoner utenfor de store byene. Selv om mesteparten av ladingen i Norge foregår i private hjem (Figenbaum, 2018), er ladestasjoner viktig for langdistansekjøring. Få ladestasjoner gir opphav til både «rekkeviddeangst» og «ladeangst». Mens rekkeviddeangst er frykten for å slippe opp for strøm før man når neste ladestasjon, er ladeangst frykten for lange køer på ladestasjonene. Disse angstene kan føre til at husholdninger beholder den gamle bilen selv om de kjøper en elbil, noe som også var et av funnene til Johansen og Munk-Nielsen (2021). Som Hagem mfl., (2023) viser, vil bygging av flere ladestasjoner utenfor de store byene redusere både rekkeviddeangst og ladeangst, mens subsidier til elbiler som lokale virkemidler og avgiftsfritak isolert sett vil øke ladeangsten da det vil bli flere elbiler på veiene. Det vil derfor være viktig å finne en balanse mellom det å gi økonomiske fordeler ved å kjøpe og kjøre elbil og det å bygge ut ladestasjoner. Både Springel (2021a) og Hagem mfl. (2023) finner at balansen i norsk elbilpolitikk ikke nødvendigvis har vært riktig, og at det vil være mer samfunnsøkonomisk lønnsomt å øke utbygging av ladestasjoner framfor å opprettholde nivået på subsidiering av elbiler. Samtidig finner Schulz og Rode (2022) at effekten på elbilsalget av å øke antall ladestasjoner er større enn det omvendte, nemlig effekten av elbilsalg på etablering av ladestasjoner.

Anbefalinger og konklusjoner

Hva kan andre land lære av norsk elbilpolitikk? For å svare på det kan vi utlede noen prinsipper for elbilpolitikk. For det første er det viktig at biler avgiftsbelegges basert på skaden de påfører oss i form av blant annet klimagassutslipp og annen lokal forurensing. Dette gir insentiver til å gå over til å bruke elbil da de ikke gir klimagassutslipp eller lokale utslipp som påvirker luftkvaliteten like mye som biler som går på bensin og diesel. For det andre er det grunner til å subsidiere elbiler basert på nettverkseffekter og positive læringseffekter. For det tredje bør elbilsubsidiene rettes mot det å eie bil og ikke det å kjøre bil, da elbilkjøring også gir negative effekter i form av svevestøv, vegslitasje, støy, køer og ulykker. For det fjerde bør politikken utformes slik at elbilen erstatter biler med forbrenningsmotorer og ikke bare kommer som en ekstra bil. Som en følge av disse prinsippene bør elbilpolitikken i hovedsak basere seg på subsidier rettet mot å etablere en ladeinfrastruktur og å eie en elbil, og å gjøre det dyrere å eie og kjøpe bensin- og dieselbiler (f.eks. økt engangsavgift).

I en tidlig startfase er det viktig å etablere en ladeinfrastruktur. Dette vil kunne føre til at behovet for å beholde den forurensende bilen blir mindre da elbilen kan brukes på lengre kjøreturer. Springel (2021b) påpeker at marginalnytten av ladestasjoner er fallende slik at det er størst behov for å subsidiere disse når det eksisterer få stasjoner. Offentlige subsidier av ladestasjoner vil også avhjelpe problemet med nettverkseksternaliteter slik at vi kan gå fra en likevekt med få elbiler på veiene til en likevekt med mange elbiler på veiene (Greaker og Midttømme, 2016). Behovet for ladestasjoner vil reduseres etter hvert som elbiler får lenger rekkevidde. Likevel vil det være nettverkseksternaliteter, og subsidiering av ladestasjoner vil være et effektivt virkemiddel i en tidlig fase av elbilpolitikken for å nå en likevekt med mange elbiler (Springel, 2021b).

Når det gjelder subsidier for å eie en bil, vil avgiftslettelser være bedre enn direkte subsidier på kjøp. Subsidier på kjøp vil kunne føre til at det etableres et marked for eksport av elbiler til andre land, og noe av hensikten med subsidiene vil dermed bli borte.¹⁶ Avgiftslettelser og etablering av ladeinfrastruktur er til en viss grad alternative virkemidler da begge vil redusere kostnadene ved elbil (Hagem mfl., 2023). Jo bedre utbygd ladeinfrastrukturen er, jo lavere vil dermed behovet for avgiftslettelser være. Behovet for avgiftslettelser vil også bli borte etter hvert som prisene på elbiler faller og jo større bruktmarkedet blir.

Et problem med elbilstøtte er som vist i flere empiriske studier, at den vil kunne gi negative fordelingseffekter; det er de øvre sosioøkonomiske grupper som tjener mest på dette, da det er denne gruppen som i hovedsak kjøper nye biler i Norge uavhengig av drivstofftype. Dette er likevel ikke et argument for å avskaffe elbilstøtten, enten om den kommer i form av avgiftslettelser eller subsidier til ladestasjoner. Fordelingsvirkningene kan tas hånd av gjennom andre virkemidler, noe som også gjøres i norsk fordelingspolitikk. Nye fordelingsinstrumenter kan også komme i tillegg til de eksisterende. Ett forslag som ofte har vært nevnt, er å fordele en andel av provenyet fra bilavgifter tilbake til husholdninger eller voksne individer med en lik sum. Dette vil ha gunstige fordelingseffekter, da overføringen vil utgjøre en større andel av inntektene for fattige husholdninger.

Hvis vi ser på hvordan norsk elbilpolitikk har fungert, har den vært en suksess når det gjelder å øke salget av elbiler, men den har også hatt noen negative konsekvenser. Den er dyr og har ført til redusert skatteinngang fra bilavgifter etterhvert som salget av forurensende biler har gått ned. Den har dessuten ført til en økning i bilflåten da en del har kjøpt elbil som en ekstrabil, den gir insentiver til å kjøre mer som følge av virkemidler som subsidierer kjøring, og den har hatt negative fordelingskonsekvenser. De negative konsekvensene har blitt mindre som følge av at bedre teknologi reduserer behovet for å eie en bil med forbrenningsmotor, prisene på elbiler har falt, ladeinfrastrukturen har blitt bedre, og flere av elbilfordelene har blitt faset ut. Det er likevel ingen grunn til at andre land skal føre en politikk som gir slike negative effekter. Andre land har en fordel av at de bygger opp en elbilpolitikk når elbiler er mer konkurransedyktige, og dermed kan politikk som gir insentiver til mer kjøring og flere biler på veiene unngås.

Fotnoter:

1. Artikkelen er basert på et webinar jeg holdt for Royal Society of Chemistry, Marketing Group, 17. oktober 2022. Foredraget hadde tittelen «Electric vehicle success in Norway and what other nations can learn from it». Arbeidet med webinaret og denne artikkelen er finansiert av Norges forskningsråd gjennom PLATON-prosjektet (Plattform for offentlig og nasjonalt tilgjengelig kunnskap om klimapolitikk). Jeg er takknemlig for kommentarer fra Gøril Louise Andreassen, Erik Figenbaum, Bjørn Gjerde Johannsen og en anonym konsulent. ↩︎
2. Epost: snorre.kverndokk@frisch.uio.no. ↩︎
3. Norske utslipp, så vel som andre lands utslipp, beregnes ut fra hva som slippes ut innenfor landets grenser. Dette betyr f.eks. at utslipp som følge av produksjon av elbiler eller strøm til elbiler i perioder med import av strøm, ikke regnes inn i norske utslipp, se f.eks. Eskeland (2012). ↩︎
4. For bilstatistikk, se https://elbil.no/om-elbil/elbilstatistikk/ og https://ofv.no/. I følge SSB er levetiden for biler med forbrenningsmotorer i Norge 18 år (se https://www.ssb.no/transport-og-reiseliv/artikler-og-publikasjoner/100-000-el-biler). ↩︎
5. IEAs definisjon av elbiler inkluderer både batterielektriske biler og ladbare hybridbiler i motsetning til den norske statistikken som er referert over. Tallene for rene elbiler er derfor lavere. ↩︎
6. Dette er igjen IEA-tall som inkluderer ladbare hybridbiler. I følge ACEA (https://www.acea.auto/) var andelen batterielektriske elbiler på om lag 12%, mens ladbare hybridbiler var på om lag 8%. ↩︎
7. Framstillingen i dette kapitler er basert på Figenbaum (2017) og Kverndokk mfl. (2020). ↩︎
8. I september 2023 er den på litt i overkant av 80 Euro per tonn CO2, dvs. i underkant av 1.000 kroner, se f.eks. https://ember-climate.org/data/data-tools/carbon-price-viewer/. ↩︎
9. https://www.energiogklima.no/nyhet/brussel/tyskland-og-sverige-imot-eus-klimapolitikk ↩︎
10. Norge har derimot en elektrisitetsindustri som trolig ønsket flere kunder og dermed elbilpolitikken velkommen. ↩︎
11. Oslo kommune etablerte støtte til utbygging av ladepunkter i 2007, dvs. før finanskrisen. ↩︎
12. https://www.stortinget.no/no/Saker-og-publikasjoner/Vedtak/Vedtak/Sak/?p=52754 ↩︎
13. https://www.ssb.no/natur-og-miljo/forurensning-og-klima/statistikk/utslipp-til-luft ↩︎
14. I teorimodelller, f.eks. i evolusjonær spillteori, er dette kjennetegnet ved en ustabil likevekt for f.eks. beholdningen av biler, hvor en beholdning over denne likevekten fører til en utvikling mot en stabil likevekt hvor f.eks. mange kjøper elbiler. ↩︎
15. På EU-kontroll av biler avleses kjørelengden, men på nye biler er det først etter fire år. Deretter er det annethvert år. ↩︎
16. Ved eksport fra Norge vil det i utgangspunktet være merverdiavgiftsfritak (https://blogg.pwc.no/skattebloggen/eksport-av-varer-vilkaar-for-mva-fritak). Det betyr at et avgiftsfritak i Norge ikke har betydning for eksport av elbiler. ↩︎