Gir grunnrenteskatt vind i seilene? Kommuners aksept av landbasert vindkraft¹

1. Introduksjon

Utviklingen av landbasert vindkraft i Norge har økt betraktelig det siste tiåret. I 2022 ble det produsert 15 TWh fra landbasert vindkraft (NVE, 2023), noe som er omtrent femten ganger så høyt som i 2010. Landbasert vindkraft er med det den viktigste kraftkilden i Norge etter vannkraft. Omtrent all kraft som produseres i Norge kommer fra fornybare energikilder, og i 2022 hadde vi et kraftoverskudd på 12,5 TWh (Gulbrandsen mfl., 2021). Som et resultat av det grønne skiftet, med omstrukturering og elektrifisering av store sektorer for å redusere klimagassutslipp, er det en økende etterspørsel etter kraft (Statnett, 2022). Prognoser fra Statnett tyder på at Norge kan gå fra et kraftoverskudd til et kraftunderskudd allerede innen 2027, noe som trolig vil medføre høyere strømpriser og svekket konkurranseevne for norsk industri. Som et resultat ser vi et stort press på å bygge ut mer fornybar energi i Norge. Økt norsk fornybar kraftproduksjon kan videre bidra til å kutte klimagassutslipp i Europa og forbedre energisikkerhetssituasjonen hjemme. Norge importerer og eksporterer kraft til ulike europeiske land gjennom de såkalte utenlandskablene. Ved økt norsk eksport kan europeiske land bli mindre avhengige av CO2-intensive energikilder.

Historisk har landbasert vindkraft vært lite profitabelt i Norge og har vært avhengig av subsidier i form av elsertifikater. Dog har kombinasjonen av vesentlig lavere produksjonskostnader og høyere strømpriser de siste årene medført økt lønnsomhet for landbasert vindkraft. For vindkraftverk med gunstig lokalisering (dvs. gode vindforhold) kan lønnsomheten bli ekstraordinær, det vil si mer lønnsom enn gjennomsnittlig næringsvirksomhet i økonomien. Ekstraordinært overskudd som følge av utnyttelse av naturressurser kalles gjerne grunnrente. Den økte lønnsomheten for landbasert vindkraft har medført at slik kraftproduksjon brått har blitt betraktet som et godt og billig alternativ for å unngå et eventuelt kraftunderskudd. De siste årene har imidlertid motstanden mot landbasert vindkraft vært stor, både lokalt, regionalt og nasjonalt (Dugstad mfl., 2020; Lindhjem mfl., 2022; Dugstad mfl., 2024), spesielt etter at Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) publiserte «Nasjonal ramme for landbasert vindkraft» i 2019 (NVE, 2019). Dermed ble konsesjonsbehandling av nye landbaserte vindkraftverk midlertidig satt på vent i april 2019 for revidering og innstramming i prosessen med mål om forbedret lokal forankring. Dette har resultert i at vindkraftproduksjonen har økt mindre enn forventet. I 2022 åpnet NVE igjen for behandling av nye konsesjonssøknader.

Videre har det vært kritikk mot at vertskommuner for landbasert vindkraft ikke har fått tilstrekkelig kompensasjon for negative lokale konsekvenser, for eksempel knyttet til forringelse av naturen, støy etc. (Saglie mfl., 2020; Lindvall, 2023). Opprinnelig får vertskommunene inntekt fra to virkemidler: eiendomsskatt på næringseiendom og en produksjonsavgift. Eiendomsskatten er politisk bestemt av den enkelte kommune og kan variere avhengig av politisk oppslutning. Høsten 2022 kunngjorde regjeringen enda et nytt virkemiddel for å øke lokal aksept av vindkraftutbygging, nemlig grunnrenteskatt på landbasert vindkraft. Formålet med en grunnrenteskatt er generelt å overføre en større andel av grunnrenten fra produsentene, som får tilgang til en naturressurs, til samfunnet for øvrig (via det offentlige) uten å påvirke aktiviteten. Grunnrenteskatten ble foreslått implementert i 2023 med en effektiv sats på 40 prosent, hvor det ble forventet at offentlige inntekter fra avgiften ville være på rundt 2,5 milliarder norske kroner med halvparten fordelt til kommunene (Finansdepartementet, 2022)². Det er dog usikkert hvorvidt den nye grunnrenteskatten faktisk gir bedre lokal forankring slik at man potensielt unngår nye runder med et tilsvarende konfliktnivå som man så i 2019. Dette er viktig informasjon før nye beslutninger blir gjort vedrørende omfattende vindkraftutbygging.

Denne studien undersøker derfor hvilke implikasjoner grunnrenteskatten har på norske kommuners aksept av landbasert vindkraft innenfor deres geografiske område. For å få innsyn i denne problemstillingen ble det, i likhet med Lindvall (2023), gjennomført 17 kvalitative intervjuer med beslutningstakere og ansatte i administrasjonen i norske kommuner der vindkraft kan være aktuelt. Ansatte i kommuner både med og uten eksisterende vindkraft ble intervjuet for å evaluere hvorvidt eksponering påvirker deres aksept. Intervjuene ble skreddersydd for å evaluere hvordan aksept av landbasert vindkraft blant kommuner har endret seg over tid, før 2010 og frem til 2023 med implementering av grunnrenteskatten.

2. Bakgrunn og tidligere forskning

I april 2019 la NVE frem et forslag til nasjonal ramme for landbasert vindkraft med Olje- og energidepartementet som oppdragsgiver (NVE, 2019). Forslaget besto av en rapport med et oppdatert kunnskapsgrunnlag om virkninger av vindkraft for å forbedre konsesjons- og utviklingsprosessen. Det oppdaterte kunnskapsgrunnlaget inkluderte identifisering av 13 områder som NVE anså som best egnet for videre utvikling av landbasert vindkraft, noe som kunne bidra til å dempe det eksisterende konfliktnivået (Lindhjem mfl., 2022). Forslaget medførte i stedet økt støy og motstand mot vindkraft på land og ble med det avvist av regjeringen og lagt til side. Som resultat ble det en brå stans i konsesjonsbehandling, da man ventet på et nytt og oppdatert kunnskapsgrunnlag med nye retningslinjer for konsesjon. Dette varte helt frem til 2022. Med nye retningslinjer på plass, ble det i 2022 åpnet opp igjen for behandling av nye konsesjonssøknader, og samme år bestemte regjeringen seg for at det skulle innføres grunnrenteskatt på landbasert vindkraft i 2023.

Siden skrotingen av rapporten for nasjonal ramme for landbasert vindkraft i 2019, har det blitt gjort en del forskning på sosial aksept av vindkraft i Norge. Sosial aksept er et begrep som kan deles inn i tre underkategorier: samfunnspolitisk aksept, lokal aksept og markedsaksept (Wüstenhagen mfl., 2007). Samfunnspolitisk aksept måler overordnet aksept av politikk og teknologier på nasjonalt nivå. Lokal aksept måler lokale innbyggere og interessenters (som kommuner) aksept av lokale politiske beslutninger, mens markedsaksept måler markeders aksept av å anvende nye teknologier. Ved bruk av et spørreskjema med et valgeksperiment, evaluerte Lindhjem mfl. (2019) samfunnspolitisk aksept av landbasert vindkraftutbygging blant befolkningen i Oslo og Rogaland. De fant generelt lav aksept og at aksepten trolig var enda lavere ved eksponering for vindkraft. Analyser av valgeksperimentet viste at folk var villige til å betale for å unngå negative eksternaliteter knyttet til vindkraft. Som en utvidelse av studien, undersøkte Lindhjem mfl. (2022) samfunnspolitisk aksept av landbasert vindkraftutbygging blant den norske befolkningen generelt. Der fant de i stor grad liknende resultater. Folk uttrykte betydelig motstand mot vindkraft til lands, og studien konkluderte med at motstanden sannsynligvis hadde økt siden 2019. I en lignende studie gjennomførte Linnerud mfl. (2022) et valgeksperiment for å måle den norske befolkningens samfunnspolitiske aksept av ulike former for vindkraft. Der fant de høy aksept av havvind og lav aksept av landbasert vindkraft, men at aksepten for landbasert vindkraft kunne økes betraktelig med mer lokalt eller nasjonalt eierskap.

Når det gjelder lokal aksept, gjennomførte Saglie mfl. (2020) og Inderberg mfl. (2019) 19 kvalitative intervjuer om kommuners opplevde rettferdighet og innflytelse i utviklingen av landbasert vindkraft. Aktører i fem norske kommuner som var positive til slik vindkraft deltok i intervjuene. De fant at rettferdighet i konsesjonsprosessen ble ansett som relativt sterk, men ble svakere etter at konsesjon var blitt innvilget og den detaljerte utviklingsfasen startet. Forklaringen var at kommunene opplevde at de hadde begrenset innflytelse på denne fasen, ettersom utviklerne har mulighet til å gjøre vesentlige endringer i utbyggingen. Studien fant også at kommunene anså den negative effekten på naturen som akseptabel når den økonomiske kompensasjonen var tilstrekkelig.

Resultatene til Saglie mfl. (2020) og Inderberg mfl. (2019) samsvarer godt med Lindvall (2023), som gjennomførte kvalitative intervjuer med beslutningstakere i svenske kommuner for å evaluere kommunenes aksept av landbasert vindkraft. Lindvall (2023) fant at manglende aksept kunne forklares gjennom begrensede økonomiske fordeler for vindkraftkommuner, naturpåvirkning, og ujevn fordeling av installasjonene.

I en annen studie brukte Dugstad mfl. (2023) et valgeksperiment for å undersøke lokal aksept av et planlagt vindkraftanlegg i Aurskog-Høland kommune. Der fant de sterk lokal motstand. Folk krevde kompensasjon for å akseptere vindkraft, og kompensasjonen økte med omfanget av utbyggingen. I likhet med tidligere studier fant de at stedstilknytning til vindkraftområdet var en viktig forklaring på den store motstanden. Overordnet viser litteraturgjennomgangen en sterk motstand mot landbasert vindkraft, som understreker behovet for ytterligere forskning på hva som skaper aksept.

3. Metode

Rekruttering av kommuner ble gjennomført basert på rapporten Nasjonal ramme for vindkraft av NVE. Rapporten pekte ut 13 geografiske områder som ble ansett som godt egnet for vindkraftutbygging. I 2020 besto områdene av totalt 102 kommuner. I etterkant har noen av kommunene blitt sammenslått, noe som har medført at det totale området nå består av 84 kommuner. Vi ønsket å evaluere hvorvidt det var forskjell i lokal aksept av vindkraft mellom eksisterende vertskommuner og kommuner uten vindkraftanlegg. De 84 kommunene ble derfor kategorisert i henholdsvis to grupper: vertskommune og ikke-vertskommune.

Kommunene som ble kontaktet ble deretter valgt gjennom tilfeldig trekning innad i de to gruppene. I tillegg forsøkte vi å gjøre utvalget representativt for kommunene innen de 13 geografiske områdene pekt ut av NVE. Derfor ble kommunene reorganisert i tre nye grupper: Nord- og Midt-Norge, Vest-Norge og Sør- og Øst-Norge. Fordelingen av kommuner med og uten landbasert vindkraft er vist i Tabell 1.

Figur 1 og 2 gir et inntrykk av hvor representative de deltakende (intervjuede) kommunene er med hensyn på sentralitet og næringssammensetning – sammenlignet med kommunene som ikke ble intervjuet (men som inngår i de 84 kommunene utpekt av NVE, se over). Figur 1 viser sentralitetsindeksen for de fire gruppene i Tabell 1. Denne indeksen gir et mål for kommunens sentralitet, og kan variere mellom 0 og 1000 (indeksen for Oslo er satt lik 1000).³ Vi ser at gruppene med deltakende og ikke-deltakende kommuner scorer relativt likt på sentralitet, både for vertskommuner (dvs. med vindkraft) og ikke-vertskommuner.

Forskjellene mellom gruppene er beskjedne. Spredningen i de to gruppene av kommuner som ble intervjuet er noe mindre enn for gruppene med øvrige kommuner, og indikerer at disse kan være noe mer homogene med hensyn på sentralitet enn kommunene som ikke ble intervjuet.

Figur 2 viser andelen av sysselsatte i henholdsvis sekundær- og tertiærnæringene i de fire gruppene av kommuner. Igjen ser vi at gruppene har omtrent samme andel sysselsatte i disse to hovednæringene. Det er større variasjon innad i hver gruppe enn mellom gruppene. Spredningen innad i gruppene er størst i ikke-vertskommunene som ikke deltok, noe som skyldes at denne gruppen består av en god del flere kommuner enn de tre andre gruppene (se Tabell 1).

Når det gjelder folketall, er gjennomsnittlig folketall i deltakende kommuner lavere enn i ikke-deltakende kommuner, mens medianen er høyere. Landarealet er generelt noe høyere i deltakende kommuner, men også her er det betydelig spredning innad i hver gruppe. Alt i alt ser det ut til å være noen forskjeller mellom de fire gruppene i Tabell 1, men ingen markante forskjeller.

Intervjuobjekter for kommunene ble rekruttert via e-post med informasjon om at svarene deres ville forbli anonyme (siden vindkraft er et kontroversielt tema). En viktig forutsetning var at intervjuobjektene hadde en relevant stilling i kommunen, slik at de kunne besvare spørsmålene best mulig. Dette ble derfor spesifisert i e-posten. I utgangspunktet ble tolv kommuner valgt ved hjelp av tilfeldig trekning, fire fra hver av de tre gruppene, der to var vertskommuner for landbasert vindkraft, mens de resterende var ikke-vertskommuner. Siden noen kommuner ikke svarte, mens andre kommuner svarte sent (til tross for påminnelser via e-post), ble noen flere kommuner invitert. Totalt ble det sendt forespørsel til 55 kommuner, hvorav 17 kommuner til slutt sa ja til å delta. Dette ga en svarprosent på rundt 30 prosent, hvor utvalget utgjorde 20 prosent av det totale antallet kommuner innenfor de 13 geografiske områdene definert av NVE. Av de 17 rekrutterte kommunene var fem fra Nord- og Midt-Norge, fem fra Vest-Norge, og syv fra Sør- og Øst-Norge. Syv av disse kommunene hadde eksisterende vindkraftproduksjon. Som vist i Tabell 1 var kommuner med og uten landbasert vindkraft relativt jevnt fordelt blant de tre gruppene. Det ble intervjuet én person fra hver kommune. Intervjuene ble hovedsakelig gjennomført med ansatte i kommunens administrasjon, men også noen politikere (ordførere). Intervjuene ble gjennomført digitalt og ble tatt opp med godkjennelse fra intervjuobjektene. Det korteste og lengste intervjuet varte i henholdsvis 20 minutter og i overkant av en time. Gjennomsnittlig intervjutid var på 40 minutter.

Vårt forskningsdesign er hovedsakelig kvalitativt med semistrukturerte intervjuer og ble utviklet over en periode på tre måneder. Semistrukturerte intervjuer innebærer bruk av en forhåndsdefinert liste med spørsmål som tar sikte på å utforske en bestemt problemstilling. Samtidig gir denne intervjuformen også rom for fleksibilitet og muligheten til å gå dypere inn i visse svar, basert på intervjuobjektenes respons (Saunders mfl., 2012). I vårt design ble intervjuobjekter bedt om å svare på åpne spørsmål om aksept av landbasert vindkraft. Enkelte spørsmål var mer kvantitative i form av at intervjuobjektene ble bedt om å velge ut ifra forhåndsgitte numeriske svaralternativer. Spørsmålene for intervjuet ble konstruert basert på en nøye gjennomgang av litteraturen på sosial aksept av fornybar energiutbygging. Spørsmålene ble sendt ut på forhånd til intervjuobjektene slik at de kunne forberede seg til intervjuet.

Selve intervjuet besto av seks deler. Detaljert intervjuguide finnes i Grønbekk (2023). Del A besto av generelle spørsmål om kommunenes økonomiske situasjon. Formålet med denne delen var å få informasjon om den potensielle effekten av grunnrenteskatten på kommunenes økonomi. Før dette ble intervjuobjektene informert om formålet med undersøkelsen. Del B besto av spørsmål om kommunenes tidligere holdning til landbasert vindkraft for å få innsikt i hvordan aksepten for vindkraft har utviklet seg over tid. Dette kunne være en viktig faktor for å forstå hvordan grunnrenteskatten påvirker aksept. I tillegg ble det spurt om vindkraftutbygging hadde vært oppe til behandling i kommunen tidligere. Del C besto av spørsmål om kommunenes nåværende holdning til landbasert vindkraft, samt spørsmål om hvordan grunnrenteskatten kan ha påvirket denne holdningen. Det ble gitt en tydelig definisjon av grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, samt forklaring av utformingen av skatteforslaget og hvor mye av inntektene som ville gå til kommunesektoren. Del D inkluderte spørsmål kun til vertskommunene, mens del E inkluderte spørsmål kun til ikke-vertskommunene. I siste del fikk intervjuobjektene anledning til å komme med egne kommentarer om temaet.

Intervjuet bestod av totalt 23 spørsmål til vertskommunene (22 til resterende kommuner), samt oppfølgingsspørsmål. 13 av spørsmålene var utformet for å lage både kvalitative og kvantitative svar. Det ble brukt en tipunkts Likert-skala for å evaluere kommunenes holdning til landbasert vindkraft i egen kommune, samt hvordan grunnrenteskatten påvirket denne holdningen, der 1 indikerte svært negativ, 10 svært positiv og 5 nøytral. Intervjuobjektene ble bedt om å gi en verdi på denne skalaen som gjenspeilet kommunen sitt synspunkt på spørsmålene.⁴

4. Resultater

4.1. Forventede resultater

Før vi presenterer resultatene, vil vi kort diskutere hva vi kunne forvente. Grunnrenteskatt gir økt inntekt til kommune-Norge (og staten), men siden inntektene skal tilbakeføres til alle kommuner, og ikke spesifikt til den kommunen der vindkraftanlegget står, vil vertskommunen få en svært liten andel av grunnrenteskatten som genereres i egen kommune. På den annen side økes produksjonsavgiften parallelt med innføring av grunnrenteskatt, og denne går direkte til vertskommunen. Selv om økningen er moderat (1 øre/kWh), kan den gi merkbar økning i inntektene til en liten eller middels stor kommune. Det er derfor rimelig å forvente at en eventuell endring i aksept vil gå i positiv retning. Samtidig er det vanskelig å vite hvor stor denne effekten kan være, og om den vil være stor nok til å dominere eventuelle negative effekter av et nytt vindkraftanlegg. Dette vil avhenge av en rekke forhold som vil variere på tvers av kommuner.

4.2. Aksept av landbasert vindkraft før og etter nasjonal ramme for vindkraft

I del A av intervjuene kom det fram at kommunene generelt anså deres økonomi som sterk i forhold til sammenliknbare kommuner. Videre hadde alle kommunene med landbasert vindkraft eiendomsskatt på næringseiendom. Inntektene fra eiendomsskatten på vindkraftverk varierte betydelig, fra 4 til 25 millioner kroner. Det var også forskjeller mellom vertskommunene når det gjaldt andelen av de totale skatteinntektene som kom fra vindkraft. For noen av kommunene utgjorde eiendomsskatten fra vindkraften en relativt stor andel av de totale inntektene, mens for andre kommuner utgjorde dette en liten andel. For kommunene uten landbasert vindkraft oppga syv av dem at de hadde eiendomsskatt på kraftinstallasjoner. Inntektene fra denne skatten blant ikke-vertskommunene varierte fra rundt 3 millioner kroner til 200 millioner kroner. Tre av ikke-vertskommunene hadde ikke eiendomsskatt.

I del B kom det fram at fem av vertskommunene hadde sine vindkraftanlegg behandlet før 2010, mens to av dem hadde sine anlegg behandlet etter 2010. Flertallet av vertskommunene var derfor relativt tidlig ute med vindkraft. Blant ikke-vertskommunene hadde seks av dem behandlet saker knyttet til landbasert vindkraft før nasjonal ramme for vindkraft (altså år 2019). De fleste av disse sakene ble behandlet mellom 2010 og 2019. I fire av ikke-vertskommunene hadde det ikke blitt behandlet potensielle vindkraftprosjekter før 2019. Generelt diskuterte flertallet av ikke-vertskommunene landbasert vindkraft for første gang på et senere tidspunkt enn vertskommunene.

Ved bruk av tipunkts Likert-skala ble intervjuobjektene spurt om hvor positiv eller negativ deres kommune var til vindkraft før nasjonal ramme for vindkraft ble lagt fram. Resultatene tyder på at vertskommunene generelt sett var mer positive til vindkraft før 2019 enn ikke-vertskommunene, se Figur 3. Resultatet underbygges ved at vi ved bruk av en t-test finner en statistisk signifikant forskjell mellom verts- og ikke-vertskommuner (p < 0.01).

Blant vertskommunene var et av hovedargumentene for deres positive holdning til landbasert vindkraft før 2019 at det bidro til lokal utvikling og økt økonomisk aktivitet. Vertskommunene uttalte at de hadde blitt informert av utbyggere av vindkraftanlegg om at det kunne føre til både økte kommunale inntekter, flere lokale arbeidsplasser og utvikling av lokale bedrifter. Dette var viktige aspekter som mange av vertskommunene la vekt på. Et annet argument som ble fremhevet var at det bidro til energiproduksjon og energisikkerhet i kommunen. Det ble også argumentert for at holdningen blant lokalbefolkningen var relativt positiv til vindkraft på dette tidspunktet. Generelt sett var de fleste argumentene som ble presentert av vertskommunene positive.

Blant ikke-vertskommunene var et av hovedargumentene mot landbasert vindkraft den negative effekten det har på naturen og dyrelivet. Dette ble vektlagt av samtlige kommuner. Flere av dem uttalte at områdene som var foreslått for utbygging var viktige rekreasjonsområder og områder med urørt natur. Den negative effekten på reindrift ble også påpekt av noen av ikke-vertskommunene. Et annet viktig argument mot landbasert vindkraft som ble nevnt var motstanden blant den lokale befolkningen, som hovedsakelig ble forklart med den negative effekten vindkraft har på natur. Andre motargumenter innbyggerne hadde påpekt i disse kommunene var støy og visuell forurensning. Flere av ikke-vertskommunene forklarte at den lokale motstanden hadde vært massiv, og dette hadde påvirket politikerne. Imidlertid uttrykte flere av disse kommunene at andelen av lokalbefolkningen som viste motstand på dette tidspunktet i de fleste tilfeller ikke var i flertall, men at denne andelen ropte høyest.

Et annet viktig argument som ble påpekt av ikke-vertskommunene var at de hadde for lite innflytelse i konsesjonsprosessen i forhold til planene for potensielle vindkraftverk, inkludert plassering av turbiner og deres høyde. Det ble også pekt på usikkerheten vedrørende hvor mye skatteinntekter et vindkraftverk ville generere for kommunene. Noen av ikke-vertskommunene påpekte også at det var en periode da regjeringen vurderte å fjerne retten til å kreve eiendomsskatt på vindkraft, noe som skapte usikkerhet blant kommunene. Flere argumenterte også for at skatteinntektene på daværende tidspunkt ble ansett som for lave og urettferdige sammenliknet med de negative effektene fra vindkraft. Ikke-vertskommuner med mer solid økonomi argumenterte for at de ikke var avhengige av skatteinntekter fra landbasert vindkraft. Noen av disse kommunene uttalte at de allerede hadde utviklet mye vannkraft, og dermed ønsket de ikke å ofre mer av naturen sin til kraftproduksjon. Det ble uttalt at positive argumenter i favør av landbasert vindkraft, som økte inntekter og lokale arbeidsplasser, ikke fikk mye støtte. Generelt sett betraktet disse kommunene ulempene som større enn fordelene.

Verts- og ikke-vertskommuner ble deretter bedt om å spesifisere på en tilsvarende tipunkts Likert-skala hvor positiv eller negativ deres kommune var til utbygging av landbasert vindkraft etter at NVE publiserte nasjonal ramme for vindkraft. Det er viktig å presisere at alle kommunene som ble intervjuet var nevnt i NVE-rapporten, slik at de burde ha kjennskap til hvordan dette påvirket stemningen innad i kommunen.

Sammenliknet med Figur 3 ser vi av Figur 4 at vertskommunene generelt sett ble mer negative etter at NVE-rapporten ble publisert. På den andre siden kan vi merke oss at ikke-vertskommunene hadde omtrent samme holdning som før 2019. Dette medfører at vi ikke finner en statistisk signifikant forskjell mellom de to gruppene. Ingen av kommunene oppga at de var positive til landbasert vindkraft på dette tidspunktet, og vi kan merke oss at et lite flertall av kommunene svarte at de var svært negative. For vertskommunene ble den negative responsen forklart med at vindkraftutbyggingen i deres kommune hadde mer omfattende negative effekter enn forventet, spesielt på naturen, men også støynivået. Motstanden blant befolkningen var stor, og vertskommunene følte at de allerede hadde ofret nok natur innad i kommunen for det grønne skiftet. Noen av vertskommunene hevdet videre at den økonomiske verdiskapingen ikke var så stor som utbyggere hadde argumentert for.

Blant ikke-vertskommunene var argumentene mot vindkraft tilsvarende som før rapporten ble publisert. Dog uttrykte ikke-vertskommuner at motstanden blant lokalbefolkningen hadde blitt sterkere og mer utbredt enn tidligere, blant annet på grunn av opprettelse av nasjonale motstandsgrupper som Motvind Norge. I tillegg følte de at vindkraftutbygging ble påtvunget. Noen ikke-vertskommuner hadde videre hatt dialog med vertskommuner og fått informasjon om at flere prosjekter hadde blitt mer omfattende og annerledes enn i opprinnelige planer. Dette bidro til en økning i bekymringen blant ikke-vertskommunene for de potensielle negative virkningene av landbasert vindkraft.

4.3. Aksept av landbasert vindkraft før og etter grunnrenteskatt

I del C ble kommunene stilt spørsmål om deres holdning til landbasert vindkraft i dag, samt hvilken effekt den nye grunnrenteskatten har på deres aksept. I tillegg måtte kommunene vurdere ulike påstander om landbasert vindkraft.

Figur 5 viser svarene til verts- og ikke-vertskommunene på spørsmålet om hvor positive de er til vindkraft i dag ved bruk av samme tipunkts Likert-skala. Vi kan merke oss at vertskommunene har blitt mindre negative sammenlignet med 2019. Vertskommunene som uttrykte at de nå var mer positive til landbasert vindkraft enn tidligere trakk fram at en viktig årsak var større usikkerhet i energimarkedet som et resultat av krigen i Ukraina. Eksisterende vindkraftverk innad i kommunene hadde også blitt mer lønnsomme på grunn av økte strømpriser. I tillegg hadde flere av kommunene planer om utvikling av ny lokal energi-intensiv industri, noe som gjorde synet på landbasert vindkraft mer positivt. Overordnet finner vi ikke statistisk signifikant forskjell i svarene mellom verts- og ikke-vertskommuner.

Flere av vertskommunene med negativ holdning til vindkraft trakk fram lignende argumenter som tidligere påpekt. De uttalte at den negative holdningen delvis skyldtes erfaringer med eksisterende vindkraftanlegg innad i deres kommune. Negativ effekt på natur og motstanden blant lokalbefolkningen var fortsatt hovedargumentene. Vertskommunene som nå var mer positive til landbasert vindkraft anerkjente også disse motargumentene. Noen av de negative vertskommunene hadde også erfart at innbyggere som bodde nær vindkraftverkene ble negativt påvirket av høy støy og visuell forurensning i større grad enn forventet. Et viktig aspekt som ble påpekt av flere av disse kommunene var manglende innflytelse på konsesjons- og utbyggingsprosessen. Fire kommuner hadde opplevd avvik fra opprinnelig plan i form av færre og høyere turbiner uten mulighet til å klage. For to av disse kommunene medførte avvikene i konsesjons- og utbyggingsprosessen en mer negativ holdning til landbasert vindkraft, både blant politikere og den lokale befolkningen.

Ikke-vertskommunene har, i likhet med vertskommunene, blitt noe mindre negative til landbasert vindkraft sammenlignet med 2019. Det er verdt å merke seg at en knapp majoritet av ikke-vertskommunene fortsatt er negative. Disse oppga stort sett de samme argumentene som diskutert tidligere, det vil si negative effekter på natur og for befolkningen, noe som resulterte i sterk lokal motstand. Ikke-vertskommunene som nå er mer positive til landbasert vindkraft trakk, i likhet med enkelte vertskommuner, fram argumentet om redusert energisikkerhet og høyere strømpriser som følge av krigen i Ukraina. Det er økt opplevd press i samfunnet for utbygging av mer fornybar energi. Flere ikke-vertskommuner påpekte videre at holdningen deres til landbasert vindkraft hadde blitt mer positiv som et resultat av den økte produksjonsavgiften som nå har økt fra 1 til 2 øre per kWh. Ved utbygging av vindkraft vil avgiftsinntektene bli direkte overført til vertskommunen, noe som vil være positivt for deres økonomi. Som resultat var det enkelte av ikke-vertskommunene som nå var åpne for å bygge ut småskala vindkraftverk, spesielt hvis strømmen går direkte til lokale energiintensive industrier.

Videre ble verts- og ikke-vertskommunene spurt spesifikt om grunnrenteskatten hadde økt aksepten av landbasert vindkraft. Uavhengig av hvorvidt kommunene har vindkraft eller ei, ser vi i Figur 6 at grunnrenteskatten har en nøytral til svakt positiv effekt på holdningen til landbasert vindkraft. Argumentene for økt aksept var at man fikk bedre og mer rettferdig kompensasjon for negative effektene forårsaket av vindkraft. Skattesystemet ble videre ansett som mer likt som for vannkraft, noe som var positivt da tidligere differensiering i skattesystemet for de ulike kraftkildene var oppfattet som urettferdig. De mest positive ikke-vertskommunene hadde begynt å vurdere vindkraftutbygging i deres kommune. Til tross for dette var samtlige kommuner enige om at utformingen av grunnrenteskatten var uheldig. For det første mente kommunene at kompensasjonen for de negative effektene fra landbasert vindkraft fortsatt ikke var tilstrekkelig. Videre reagerte de på at halvparten av skatteinntektene vil bli delt mellom hele kommunesektoren, mens resten går til staten. Dette ble ansett som en urettferdig fordeling fordi vertskommuner ikke får mer i skatteinntekter enn ikke-vertskommuner. Noen trakk fram at det er urettferdig at større bykommuner som Oslo og Bergen, der det trolig ikke vil bli vindkraftutbygging, får tildelt inntekter som følge av utbygging i mindre kommuner. En mer rettferdig fordeling ville være at mer av inntektene tilfaller vertskommuner. Med en slik endret fordeling mente de intervjuede kommunene at lokal aksept av landbasert vindkraft ville øke. Enkelte kommuner trakk også fram at de har eierskap i lokale kraftselskaper, og dermed kan miste inntekter via redusert overskudd i disse selskapene som følge av grunnrenteskatten. Flesteparten av kommunene uttrykte videre at det var for stor usikkerhet knyttet til skatten, i form av om skatten kan bli vesentlig endret eller fjernet hvis den politiske situasjonen endrer seg.

For å oppsummere, så viser resultatene våre at kommunene generelt sett er mer positive til landbasert vindkraft i dag. Grunnrenteskatten har en isolert positiv effekt på aksept av landbasert vindkraft blant kommunene, men skatteinntektene er ikke tilstrekkelige høye nok til å være utslagsgivende. Det blir ansett som vesentlig at vertskommuner får tilstrekkelig kompensasjon for å ofre «sin» natur for å produsere kraft til samfunnet. Derfor er det hovedsakelig andre faktorer som har økt aksept av landbasert vindkraft blant kommuner, inkludert høye strømpriser, energisikkerhet og lokal verdiskaping.

5. Diskusjon og konklusjon

Resultatene fra intervjuene illustrerer for det første hvordan holdningen til landbasert vindkraft i norske kommuner har variert de siste 10–15 årene. Mens mange kommuner var positive til vindkraft rundt 2010–2015, var stemningen snudd rundt 2019 da NVE publiserte sin rapport med nasjonal ramme for vindkraft. Dette gjaldt i første rekke de kommunene som hadde installert vindkraft i sin kommune. En viktig forklaring som ble trukket fram i intervjuene var manglende innflytelse i konsesjonsprosessen. Dette er i tråd med hva Saglie mfl. (2020) fant, nemlig at en rettferdig prosess anses som viktig for å oppnå aksept av vindkraft. Etter 2019 har holdningen dreid noe tilbake, men fortsatt er et flertall av de intervjuede kommunene negative til utbygging av landbasert vindkraft i egen kommune. I motsetning til funn i Lindhjem mfl. (2022), tyder resultatene våre på at aksept av landbasert vindkraft har økt i nyere tid.

I hvilken grad skyldes den noe positive holdningsendringen innføring av grunnrenteskatt? Vår undersøkelse tyder på at den har bidratt svakt positivt for rundt 40 prosent av de intervjuede kommunene. For omtrent like mange kommuner har den ikke hatt noe å si, mens for noen få har den hatt negativ innvirkning. Det var ingen tydelig forskjell mellom vertskommuner og ikke-vertskommuner. Den noe mer positive holdningen til vindkraft etter 2019 skyldes også energikrisen siden slutten av 2021. En gjennomgående respons hos kommunene var at de aller fleste var positive til ideen om grunnrenteskatt på vindkraft, men skeptiske til hvordan skatteinntektene skulle fordeles. Den økonomiske kompensasjonen ved utbygging av vindkraft er for liten til å ha særlig innvirkning på beslutningen om å si ja eller nei til ny vindkraft. Den enkelte vertskommunen får bare en brøkdel av inntektene fra grunnrenteskatten ilagt vindkraftanlegget i egen kommune. Økningen i produksjonsavgiften har større økonomisk betydning for den enkelte kommune, men ikke nok til å påvirke beslutningen i særlig grad. Kommunene med dårlig eller middels god økonomi var noe mer positive til effektene av grunnrenteskatt (på utbygging av vindkraft) enn kommuner med god økonomi.

Som Saglie mfl. (2020) har pekt på, er rettferdig fordeling av fordeler og ulemper sentralt når det gjelder aksept av vindkraft. Våre resultater tyder på at flere kommuner opplever at ulempene knyttet til blant annet forringet natur er større enn den økonomiske kompensasjonen, samtidig som andre kommuner nyter godt av utbyggingen via fordeling av grunnrenteskatten. Dette oppleves som urettferdig. Økt økonomisk kompensasjon, for eksempel ved at en viss andel av grunnrenteskatten ble tilbakeført til vertskommunen, ville føre til økt aksept, ifølge flere av de intervjuede kommunene. Dette samsvarer med Lindvall (2023) som ved bruk av liknende metodisk fremgangsmåte finner at beslutningstakere i svenske kommuner mener at vindkraft genererer for lite økonomiske fordeler til kommunene, noe som medfører at kommuner ikke tillater utbygging av vindkraft. Synergiene mellom vår studie og Lindvall (2023) tyder på at Norge og Sverige står overfor liknende utfordringer i møte med fornybar energiutbygging. Det er også viktig for kommunene vi har intervjuet å ha størst mulig sikkerhet om sine framtidige inntekter fra en eventuell utbygging av vindkraft. Hvorvidt grunnrenteskatten (og produksjonsavgiften) vil vedvare kan oppleves usikkert. Stabile rammebetingelser er generelt viktig for alle som er involvert i investeringsbeslutninger.

Flere kommuner mente at arbeidsplasser og lokal verdiskaping vil spille en minst like viktig rolle som grunnrenteskatten for eventuell beslutning om å bygge ut vindkraft. Dette er også i tråd med en europeisk studie av Maleki-Dizaji mfl. (2020), som fant at effekter på den lokale økonomien er viktig for lokal aksept av vindkraft. Noen kommuner var opptatt av at aksepten av vindkraft ville øke dersom den produserte elektrisiteten kunne bidra positivt for lokalt næringsliv, noe som er i tråd med den norske studien av Linnerud mfl. (2022).

Som nevnt over er naturhensyn en viktig faktor for å forklare motstanden mot utbygging av vindkraft i mange kommuner. Forringelse av naturen er en negativ eksternalitet som ikke er reflektert hverken i skattlegging av vindkraft eller annen utbygging som forringer naturen. Flere offentlige utvalg har foreslått å innføre en naturavgift som et supplement til konsesjonsprosessen for slike utbygginger – blant annet Grønn skattekommisjon (Finansdepartementet, 2015) og Norge mot 2025 (Finansdepartementet, 2021). Det vil dempe presset på utbygging av vindkraft i de områdene som er mest verdifulle fra et naturhensyn. Hvorvidt inntektene fra en naturavgift bør tilfalle vertskommunen eller ikke, kan diskuteres og eventuelt evalueres i liknende studier – dersom vertskommuner får alle avgiftsinntektene kan det tenkes at sjansen for utbygging øker, ettersom det kan øke sannsynligheten for at kommunene gir grønt lys.

Selv om studien vår har avdekket flere interessante funn, er det verdt å minne om begrensningene i studien. Først og fremst er det et mindretall av kommunene som er intervjuet, nærmere bestemt 17 kommuner. Dette utgjør 20 prosent av kommunene pekt på i NVE-rapporten fra 2019. Kommunene ble plukket ut tilfeldig innenfor forhåndsdefinerte kategorier (geografi samt eksistens av vindkraft eller ikke i kommunen). Ettersom en del kommuner ikke svarte på henvendelsen vår, kan det også tenkes at det er en viss utvelgelsesskjevhet ved at de mest engasjerte kommunene svarte på henvendelsen.

Videre er det en enkeltperson i hver kommune som er intervjuet, og selv om denne personen er sentral (ordfører eller sentral person i administrasjonen), kan vi ikke vite sikkert om personens synspunkter er representativt for kommunens holdning til utbygging av landbasert vindkraft. Det er også alltid en viss risiko for at selve intervjuet påvirker svarene eller ikke fanger opp viktige elementer. I tillegg har vi benyttet oss av en kvalitativ fremgangsmåte for å utforske og forstå kompleksiteten og nyansene i kommunenes synspunkt rundt vindkraftutbygging og grunnrenteskatt. Dette medfører at vi ikke kan med sikkerhet konkludere om statistisk signifikante forskjeller i holdninger mellom verts- og ikke-vertskommuner.

Iverksettelsen av grunnrenteskatten har blitt utsatt, og vil etter planen tre i kraft fra 2024 (Finansdepartementet, 2023). De fleste kommuner har ikke behandlet spørsmål om vindkraft etter at den nye skatten ble kjent. Det gjenstår derfor å se hvordan skatten vil slå ut i praksis, og det vil være interessant å gjennomføre en lignende studie om noen år.

Fotnoter

1. Artikkelen er basert på masteroppgaven til Grønbekk (2023). Intervjuene og analysen er utført av Grønbekk, med Dugstad og Rosendahl som veiledere. Vi ønsker å takke alle som stilte opp til intervju i utvalgte kommuner. Denne artikkelen er en del av forskningsprosjektet ENABLE (prosjektnummer: 308789) og LANDVALUSE (prosjektnummer: 319917), hvor begge er finansiert av Norges forskningsråd. ↩︎
2. 11. mai i år kunngjorde regjeringen at den vil utsette implementeringen av grunnrenteskatten til 2024. Årsaken til utsettelsen ble forklart med bakgrunn i tilbakemeldingene som ble mottatt under høringsrunden (Finansdepartementet, 2023). Vår studie er basert på forslaget som ble presentert av regjeringen høsten 2022. Det er også det eneste forslaget som har blitt presentert så langt. Utsettelsen øker muligheten for at det endelige forslaget kan bli annerledes enn det denne studien er basert på. ↩︎
3. https://www.ssb.no/befolkning/artikler-og-publikasjoner/sentralitets- indeksen.oppdatering-med-2020-kommuner. ↩︎
4. I tillegg til dette ble intervjuobjektene presentert ulike påstander om vindkraft og bedt om å vurdere viktigheten av påstandene for egen kom-mune. Det ble da brukt en fempunkts Likert-skala, der 1 indikerte lav vekt, 5 høy vekt og 3 nøytral vekt, se Grønbakk (2023) for resultater. ↩︎