Kommentarer til regjerings endringsforslag for CO₂-kompensasjon for industrien for perioden 2021-20301¹

1. INNLEDNING

Kvotesystemet i EU påvirker kostnadene ved elektrisitetsforbruk siden en stor del av elektrisitetsproduksjonen i EU er fossilt basert (ca. 40 prosent).2² Som ved annen skattlegging, kan deler av denne kostnaden veltes over på forbrukere av den forurensende varen gjennom økte priser. Siden elektrisitet handles over landegrensene i EU, vil dette også påvirke elektrisitetsprisene i Norge. Klimapolitikken kan derfor gi dårligere konkurransevilkår for kraftkrevende industri sammenlignet med produsenter i land som ikke har tilsvarende klimapolitikk. Dette kan øke produksjonen i sistnevnte gruppe på bekostningen av produksjonen i Norge og EU, noe som også betyr at utslippene fra kraftkrevende industri kan øke i land utenfor EU (karbonlekkasje). For å begrense denne effekten har EU tillatt at land kan kompensere kraftkrevende konkurranseutsatt industri for den økte elektrisitetsprisen som følge av kvotesystemet
(CO2-kompensasjonsordningen). Kompensasjonen allokeres til støtteberettiget virksomheter basert på enten deres bruk av elektrisitet eller deres produksjon av varer. Det er opp til hvert enkelt land å avgjøre om de ønsker å benytte seg av muligheten for CO2-kompensasjon (innenfor visse regler). Landene må eventuelt selv finansiere denne ordningen. Norge innførte ordningen for perioden 2013-2020, og videreførte den senere for perioden 2021- 2030. En
rekke andre land, deriblant Sverige, har valgt å ikke gi CO2-kompensasjon til sine virksomheter (Wettestad og Hagem, 2024).

CO₂-kompensasjonen avhenger av bl.a. kvoteprisen i EUs kvotemarked. Som følge av stigende priser på CO₂-kvoter har også CO₂-kompensasjonen økt betydelig over årene. I EUs direktiver oppfordres det til at CO₂-kompensasjonen ikke skal utgjøre mer enn 25 prosent av statens inntekter fra kvoteauksjonering. I 2023 utgjorde CO2-kompensasjonen hele 203 prosent av inntektene fra kvoteauksjonering i Norge, og utgjør med det en betydelig høyere «andel» enn for andre land i EU (EU-kommisjonen, 2023, og Miljødirektoratet, 2024a).

Stortinget ba regjeringen, i dialog med industrien, om å sikre en løsning for CO₂-kompensasjonsordningen som er forutsigbar, økonomisk bærekraftig og som bidrar med utslippsreduksjoner og energieffektivisering i tråd med omstillingsmålet. I forbindelse med statsbudsjettet for 2025 kom regjeringen med forslag til endringer i CO₂-kompensasjonsordningen i perioden 2021-2030, basert på enigheten mellom regjeringen og LO, NHO, Fellesforbundet, Norsk Industri og IE & FLT, den 15. mars 2024 (Miljødirektoratet, 2024b).³,⁴

To vesentlige forslag til endringer i dagens kompensasjonssystem er innføring av et bevilgningstak på 7 milliarder kroner (2024-kroner), og innføring av et krav om at minst 40 prosent av kompensasjonen virksomhetene får utbetalt over perioden skal benyttes på tiltak som bidrar til utslippsreduksjoner eller energieffektivisering ved anleggene i Norge.

Disse endringene kommenteres nærmere nedenfor, men først vil vi gi noen generelle kommentarer knyttet til begrunnelsen for ordningen.

2.MANGLENDE KUNNSKAP OM EFFEKTER

Formålet med CO2-kompensasjonsordningen er å motvirke karbonlekkasje grunnet økte kraftpriser som følge av EUs klimakvotesystem. Ordningen vil samtidig stimulere til høyere hjemlig produksjon og kan dermed øke samfunnets kostnader ved å nå gitte nasjonale utslippsmål. På grunn av kompensasjonen vil ikke virksomhetene stå ovenfor de reelle samfunnsøkonomiske kostnadene ved strømforbruk, verken totalt sett eller på marginen. Ordningen vil svekke insentivene til energieffektivisering, og bidra til å oppretteholde produksjon på et samfunnsøkonomisk ulønnsomt nivå. Ordningen er blitt kritisert fra en rekke hold, bl.a. fra Statistisk sentralbyrå (2021;2024), Rådgivende utvalg for finanspolitiske analyser (2024) og ved gjentatte anledninger i Dagens Næringsliv.⁵

I vurderingen av ordningen bør de positive effektene veies opp mot de negative effektene. I Statistisk sentralbyrås høringssvar til forslaget om videreføring av CO2-kompensasjonsordningen i 2021 ble det påpekt at virkningen av ordningen ikke var kvantifisert, utover intervjuer og spørreundersøkelse blant berørte virksomheter (Statistisk sentralbyrå, 2021). Vi kan heller ikke se at det i ettertid er gjort forsøk på å kvantifisere effektene med sikte på å avveie gevinsten av redusert karbonlekkasje opp mot kostnadene ved samfunnsøkonomisk ulønnsom produksjon (eksklusive lekkasjegevinster). Med så betydelige utbetalinger (opptil 7 milliarder per år) bør man forvente en grundig gjennomgang av potensielle gevinster. Til sammenligning har det offentlige finansiert flere evalueringer av SkatteFUNN-ordningen, som kun koster staten i overkant av 3 milliarder kroner per år, se Cappelen mfl. (2010), Cappelen mfl. (2016), Benedictow mfl. (2018) og Rybalka (2023).

En studie av Kaushal mfl. (2023) viser at det eksisterer et samfunnsøkonomisk optimalt nivå for CO2-kompensasjonsordningen, men at størrelsen på støtten avhenger av hvor ambisiøs EUs klimamål er. Ved relativt lave ambisjonsnivåer viser de at støtten bør være negativ, altså en avgift, fordi det allerede eksisterer tiltak som motvirker lekkasje (gratiskvoter). Det er derfor ikke urimelig å anta at det finnes et kompensasjonsnivå som er samfunnsøkonomisk optimalt, men vi har i dag ikke kunnskap som støtter et spesifikt nivå på denne. I lys av de potensielt svært høye kostnadene ved ordningen, eksisterer det et stort behov for empirisk fundert forskning for å etablere slik kunnskap. Dette burde være på plass før regjeringen eventuelt forplikter staten til så omfattende og langvarig næringsstøtte som foreslått.

3.INNFØRING AV ÅRLIG BEVILGNINGSTAK

Tall fra Miljødirketoratet viser at industrien mottok CO₂-kompensasjon på 309 millioner kroner for året 2013 (2024-kroner), og 6,4 milliarder for året 2023.⁶I perioden 2022 til 2023 ble det også innført et kvoteprisgulv på henholdsvis 200 og 375 kroner per tonn CO₂, som innebærer at industrien kun får støtte for den delen av kvoteprisen som overstiger dette beløpet.

Den nye ordningen fjerner prisgulvet og innfører i stedet et bevilgningstak, som vil bli prisjustert årlig. Kvoteprisen som vil bli lagt til grunn for beregning av CO₂– kompensasjonen som skal utbetales i 2025 er på 1 019 kroner per tonn CO₂ (Miljødirektoratet, 2024a). Det er fornuftig at det settes et bevilgningstak for å gi forutsigbare kostnader for staten, men å fjerne prisgulvet kan også ha uheldige effekter. Forenklede beregninger, som forutsetter at kvoteprisen er det eneste som endres (mens produksjonsvolum og kraftetterspørsel ligger fast) viser at en kvotepris tilsvarende dagens pris på 60 euro (kr 710) ville utløst en kompensasjon på 9,3 milliarder kroner uten tak. Med et prisgulv på 375 kroner ville kompensasjonen i stedet blitt 4,4 milliarder kroner. Med dagens kvotepris vil den samlede støtten gjennom det nye avtalen dermed øke statens utgifter med 2,6 milliarder kroner årlig, sammenlignet med den tidligere ordningen. For å utløse hele summen på 7 milliarder kroner årlig, med et prisgulv på 375 kroner, må kvoteprisen ligge på rundt 910 kroner.

I takt med innstramming av antall utslippskvoter i EUs kvotemarked (EU ETS) virker det rimelig å anta at kvoteprisen skal stige frem mot 2030. Den nye ordningen kan derfor gi lavere utbetalinger enn ordningen med kvoteprisgulv på sikt. For eksempel i regjeringens tredje Klimastatus og -plan (Klima- og miljødepartementet, 2024) anslås kvoteprisen i 2030 til å ligge mellom 90–150 euro per tonn CO₂. Slike anslag er selvsagt svært usikre, men skulle prisen
stige til 90 euro (1 058 kroner, ved dagens kurs) eller 150 euro (1 765 kroner) vil det tilsvare en årlig utbetaling på henholdsvis 8,9 milliarder kroner og 18 milliarder kroner med et prisgulv på 375 kroner. Det foreslåtte bevilgningstaket vil sørge for at utbetalingen ikke overskrider 7 milliarder, selv om kvoteprisene øker mye.

Gjennomslaget fra kvoteprisen til elektrisitetsprisen vil synke når en økende andel av elektrisitetsproduksjonen i EU er fornybar. For Norge var denne faktoren (CO₂– utslippsfaktoren) satt til 0,67 for perioden 2013 til 2020. For første del av perioden 2021-2030 er den redusert til 0,53. I 2025 vil EU-kommisjonen (EU-kommisjonen, 2020) oppdatere effektivitetsstandarden, klassifiseringen av de geografiske områdene i EU, samt CO₂– utslippsfaktoren. Det betyr mest sannsynlig at Norge må tilpasse sin ordning for perioden 2026 til 2030, siden andelen fornybar kraft i Europa er forventet å øke over tid, noe som vil redusere CO₂-utslippsfaktoren. Kommisjonen vil også vurdere om det finnes ytterligere data som gjør det mulig å forbedre metodikken brukt for å beregne CO₂ utslippsfaktorene, og dermed ta hensyn til den prisfastsettende rollen fornybare teknologier i elektrisitetsmarkedet vil ha. Likevel er det viktig å merke seg at endringsforslagene lagt frem av regjeringen åpner for å reforhandle avtalen gjennom hele perioden frem til 2030 (Kapittel 5, § 21). Det er derfor usikkert hvorvidt avtalen faktisk resulterer i et lavere kompensasjonsbeløp over perioden.

4.KRAV OM AT 40 PROSENT AV KOMPENSASJONE MÅ BRUKES PÅ KLIMA OG ENERGIEFFEKTIVISIERNGSTILTAK

Regjeringen foreslår å innføre et krav om at minst 40 prosent av den samlede kompensasjonen en virksomhet mottar skal brukes på klima- og energieffektiviseringstiltak knyttet til den støtteberettigete produksjonen. Tiltakene som gjennomføres skal bidra til omstilling i virksomhetene i tråd med lavutslippssamfunnet. Det foreslåtte kravet vil være obligatorisk for alle mottakere av CO₂-kompensasjon, med mindre det er gitt særskilt unntak, og innebærer at de støtteberettigete må bruke minst 40 prosent av kompensasjonsbeløpet på klima og energieffektiviseringstiltak for å opprettholde støtten. Det settes ingen krav til at investeringen skal være samfunnsøkonomisk lønnsom, utover at «I tiltaksplanen må virksomhetene redegjøre for at tiltakene
vil føre til utslippsreduksjoner eller energieffektivisering». Selv om tiltakene ikke fører til utslippsreduksjon eller energieffektivisering, mister ikke virksomhetene retten til støtte. I forslaget står det: «Det er imidlertid ikke en forutsetning for oppfyllelse av kravet at tiltakene faktisk har ført til utslippsreduksjoner eller energieffektivisering, ettersom det kan være stor teknologisk usikkerhet ved enkelte prosjekter».

Det er sannsynligvis store ulikheter mellom virksomheter når det gjelder potensialet for utslipps- eller energieffektiviseringsprosjekter.
På grunn av kompensasjonsordningen vil det uansett være svært lønnsomt å investere i tiltak som har reduksjon av klimagassutslipp eller energieffektivisering som formål: hvis bedriften ikke gjennomfører slike tiltak risikerer den å miste hele støtten. Selv om de investerer 40 prosent i tiltak som gir små klima- eller energieffektiviseringsgevinster, eller andre gevinster, vil de likevel oppnå en gevinst tilsvarende minst 60 prosent av kompensasjonsbeløpet.

Miljødirektoratet kan også gi unntak for kravet om at 40 prosent investering i klima og energieffektiviseringstiltak. Det gjelder bl.a. dersom klimagassutslippene i utgangspunktet er lave, og det ikke finnes relevante energieffektiviseringstiltak, dvs. dersom det bare finnes tiltak som kun
vil gi en marginal reduksjon i energiforbruket, eller som er svært kostbare i forhold til reduksjonen i energiforbruket. Det er ikke bestemt hva dette i så fall betyr for kravet om investeringer, eller kompensasjonen. I Høringsnotatet står det at «Unntak kan innebære at virksomheten får full kompensasjon
uten å måtte gjennomføre klima- og energieffektiviseringstiltak, eller at mindre enn 40 prosent av kompensasjonen skal brukes på slike tiltak». Dette gir insentiver for virksomhetene til å overvurdere kostnader og undervurdere gevinstene ved investeringene.

Miljødirektoratet skal godkjenne tiltaksplan og sluttrapport. Som følge av asymmetrisk informasjonstilgang mellom virksomhetene og myndighetene kan det imidlertid være vanskelig, og ikke minst kostbart, for myndigheten å verifisere all relevant informasjon. Det kan også være vanskelig for myndigheten å vurdere om virksomhetene i visse tilfeller klassifiserer økte utgifter som kostnader ved «klima- og energieffektiviseringstiltak», selv om de er relatert til andre forhold ved produksjonen.

CO₂-kompensasjonsordningen virker som en subsidiering av produksjonen der kompensasjon er basert på energieffektivitetsstandarder, og virker som en subsidiering av elektrisitetsforbruk der kompensasjon er basert på alternativstandarder. For begge metoder er det rimelig å anta at ordningen leder til økt energiforbruk og økte utslipp. Kompensasjonen basert på alternativstandarder gir direkte støtte til elektrisitetsforbruk og vil derfor lede til lavere energieffektivitet enn uten ordningen. Denne utviklingen hindrer en grønn omstilling i tråd med lavutslippssamfunnet. Det er derfor forståelig at regjeringen ønsker å redusere denne negative effekten av kompensasjonsordningen. Som påpekt over er det imidlertid lite som tyder på at kravet om investering i klima- og energieffektiviseringstiltak vil føre til en samfunnsøkonomisk effektiv fordeling av slik innsats mellom de støtteberettigede aktørene, eller mellom de støtteberettigede og resten av samfunnet. Tvert imot kan en forvente at også tiltak med liten samfunnsøkonomisk gevinst vil bli gjennomført som følge av ordningen, og det er en fare for at andre kostnader i virksomhetene blir omklassifisert til kostnader i forbindelse med klima- og
energieffektiviseringstiltak.

5.OPPSUMMERING

I denne analysen har vi kommentert på forslagene til endringer i CO₂-kompensasjonsordningen i perioden 2021- 2030, som følge av enigheten mellom regjeringen og LO, NHO, Fellesforbundet, Norsk Industri og IE & FLT, den 15. mars 2024

Det foreslåtte bevilgningstaket på 7 milliarder kroner (med årlig prisjustering) per år skal komme til erstatning for dagens kvoteprisgulv. Vi er kritiske til så store støttebeløp uten at det er foretatt en grundig konsekvensanalyse av ordningen. Vi konkluderer med at overgangen fra kvoteprisgulv til bevilgningstak sannsynligvis vil lede til noe høyere kompensasjonsbeløp på kort sikt, men at dette på lengre sikt kan gi et lavere beløp dersom kvoteprisen øker signifikant og bevilgningstaket er uendret i hele perioden. Siden avtalen gir en åpning for reforhandlinger er det imidlertid en fare for at kompensasjonen kan øke utover det avtalte taket. Vi ser det som svært uheldig om omfanget av et så betydelig beløpet skulle økes ytterligere.

En annen foreslått endring i ordninger er et krav om at minst 40 prosent av kompensasjonen virksomhetene får utbetalt i perioden må benyttes på tiltak som bidrar til utslippsreduksjoner eller energieffektivisering ved anleggene i Norge. Etter vår mening gir dette kravet insentiver til at også svært ineffektive tiltak kan bli iverksatt.

Hensikten med et kvotesystem er at alle aktører blir stilt ovenfor de reelle kostandene ved utslipp, enten direkte ved kvoteplikt for egne utslipp, eller indirekte ved at utslippsintensive varer har økt i pris (som elektrisitet). Disse prissignalene gir en kostnadseffektiv fordeling av klima- og energieffektiviseringstiltak i hele økonomien. Når prisen på elektrisitet stiger vil det være lønnsomt for virksomhetene å investere i energieffektiviseringstiltak. CO₂– kompensasjonen ødelegger effekten av dette prissignalet gjennom å kompensere for de økte kostnadene. Regjeringen prøver å bøte på dette ved å kreve at en viss andel av kompensasjonsbeløpet skal brukes på investeringer i klima- og energieffektiviseringstiltak. Når det bare settes krav til investeringer, men ingen krav til avkastningen av investeringene, sier det seg selv at det foreslåtte tiltaket vil kunne ytterligere øke de samfunnsøkonomiske kostnadene ved CO₂-kompensasjonsordningen.

Fotnoter:

1. Takk til Arvid Raknerud og Linda Nøstbakken for kommentarer og innspill til tidligere versjoner. Takk også til finansiering fra NFR-prosjektet
   334552. ↩︎
2. https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Electricity_production,_consumption_and_market_overview
   Electricity_generation ↩︎
3. IE & FLT ble dannet i 2023 og er en sammenslåing av LO-forbunden Industri Energi og Forbundet for Ledelse og Teknikk. ↩︎
4. Denne artikkelen utdyper noen av de innspillene Statistisk sentralbyrå ga i forbindelse med høringen av forslagene (Statistisk sentralbyrå, 2024). ↩︎
5. Se bl.a.: https://www.dn.no/leder/hydro/co2-kompensasjon/dn-menerskulle-du-sett-statlige-subsidier-havner-i-eiernes-lommer/2-1-1717863; https://www.dn.no/leder/stromstotte/kraft/eus-kvotemarked/dn-mener-lurt-trill-rundt/2-1-1738192 ↩︎
6. CO2-kompensasjonen utbetales etterskuddsvis. Så beregning av kompensasjonen for året 2023 utbetales etterskuddsvis i 2024. ↩︎