De vanskelige grepene utsettes – igjen¹,²

1. INNLEDNING

Perspektivmeldingen tegner et dystert bilde av fremtiden. På kort sikt ser det lyst ut – med stort handlingsrom. Så snur det imidlertid, og flere utfordringer treffer oss samtidig. Oljeinntektene er på vei nedover og eldrebølgen begynner å ta tak. Endringer i befolkningssammensetningen gir oss både mindre lommebok og større ressursbehov innen helse- og omsorg. Resultatet er at vi vil trenge ytterligere 180 000 mennesker i helse- og omsorgssektoren, samtidig som vi styrer mot et udekket finansieringsbehov i budsjettet på drøyt seks prosent av BNP.

Bildet på lengre sikt er også dystrere enn det var i perspektivmeldingen fra 2021. Inndekningsbehovet i 2060 har økt med 0,6 prosentpoeng, delvis grunnet økt satsing på forsvar. Men oljefondet har i løpet av denne tiden også vokst nominelt med rundt 60 prosent.

Problemene vil ramme samfunnet bredt. Ikke bare er det et varsku for hvordan situasjonen i helse- og omsorgssektoren vil kunne se ut fremover, men også at kampen om kompetanse og arbeidskraft kommer til å bli hard, noe som også vil prege privat næringsliv. Statens udekkede finansieringsbehov, inndekningsbehovet, i 2060 tilsvarer omtrent ti hele politibudsjetter. Om vi i fremtiden skal ha budsjetter som går i balanse, kreves enten en omfattende reduksjon i offentlige utgifter eller en kraftig økning i skattenivået.

Bildet på lengre sikt er også dystrere enn det var i perspektivmeldingen fra 2021. Inndekningsbehovet i 2060 har økt med 0,6 prosentpoeng, delvis grunnet økt satsing på forsvar. Men oljefondet har i løpet av denne tiden også vokst nominelt med rundt 60 prosent.

Problemene vil ramme samfunnet bredt. Ikke bare er det et varsku for hvordan situasjonen i helse- og omsorgssektoren vil kunne se ut fremover, men også at kampen om kompetanse og arbeidskraft kommer til å bli hard, noe som også vil prege privat næringsliv. Statens udekkede finansieringsbehov, inndekningsbehovet, i 2060 tilsvarer omtrent ti hele politibudsjetter. Om vi i fremtiden skal ha budsjetter som går i balanse, kreves enten en omfattende reduksjon i offentlige utgifter eller en kraftig økning i skattenivået.

Bildet på lengre sikt er også dystrere enn det var i perspektivmeldingen fra 2021. Inndekningsbehovet i 2060 har økt med 0,6 prosentpoeng, delvis grunnet økt satsing på forsvar. Men oljefondet har i løpet av denne tiden også vokst nominelt med rundt 60 prosent.

Problemene vil ramme samfunnet bredt. Ikke bare er det et varsku for hvordan situasjonen i helse- og omsorgssektoren vil kunne se ut fremover, men også at kampen om kompetanse og arbeidskraft kommer til å bli hard, noe som også vil prege privat næringsliv. Statens udekkede finansieringsbehov, inndekningsbehovet, i 2060 tilsvarer omtrent ti hele politibudsjetter. Om vi i fremtiden skal ha budsjetter som går i balanse, kreves enten en omfattende reduksjon i offentlige utgifter eller en kraftig økning i skattenivået.

I perspektivmeldingen trekker regjeringen frem tre hovedtiltak for å møte disse utfordringene:

• Ansvarlig økonomisk politikk med rettferdig omfordeling.
• Få og beholde flere i arbeid.
• Jobbe smartere.

Spørsmålet vi søker å belyse er hvordan de tre hovedtiltakene er fulgt opp i nasjonalbudsjettet, eller sagt på en annen måte – i hvilken grad tar regjeringen tak i de problemene de selv har skissert, kun to måneder tidligere. Det kan kanskje innvendes at det er for kort tid for å ta tak i problemene, men de underliggende problemstillingene har vært godt kjent lenge. Den store forskjellen er at statsfinansene ser bedre ut på kort sikt og verre ut på lang sikt, enn det den forrige perspektivmeldingen viste.

Perspektivmeldingen forsøker å gi en realistisk framskriving av norsk økonomi, basert på hvordan situasjonen ser ut i dag og hva man tror fremover. Denne framskrivingen er den såkalte referansebanen. Dette er ingen prognose, men skal belyse problemområder om vi fortsetter i samme retning. Perspektivmeldingen er derfor et dokument som er forholdsvis lite politisk. Likevel, perspektivmeldingen 2024 er mindre tydelig på hvordan man bør håndtere utfordringene.

Regjeringen har satt ned utvalg og startet utredninger som er relevante for problemstillingene i perspektivmeldingen. De har også lagt frem en Stortingsmelding En forsterket arbeidslinje (Meld. St. 33 2023–2024), om hvordan man skal få flere i jobb. Likevel, det er i statsbudsjettet vi ser de virkelige prioriteringene, det er den virkelige syretesten på om problembeskrivelsene tas alvorlig.

I det følgende vil vi gjennomgå de ulike hovedgrepene regjeringen peker på i perspektivmeldingen, for å se hvordan disse er fulgt opp i budsjettet. I tillegg vil vi se ekstra på situasjonen i kommunene, som både er viktig for å forstå problembeskrivelsen i perspektivmeldingen, men som også har vært mye omtalt i etterkant av budsjettet.

2. ANSVARLIG ØKONOMISK POLITIKK

Ansvarlig økonomisk politikk betyr i denne sammenhengen at vi ikke bruker mer av pengene enn vi kan forsvare med tanke på fremtidige generasjoner, og at vi har en finanspolitisk stimulans som er i overenstemmelse med den aktuelle konjunktursituasjonen. I denne gjennomgangen tar vi ikke stilling til om budsjettet er rettferdig omfordelende. I den offentlige debatten blir ofte spørsmål om ansvarlig finanspolitikk redusert til om budsjettet følger handlingsregelens grense på 3 prosent av fondets verdi. Formålet med handlingsregelen er å begrense uttaket av fondet til realavkastningen over tid slik at fondets verdi ikke reduseres og at fremtidige generasjoner også kan nyte godt av rikdommen. Men målet er fleksibelt, og uttaket må tilpasses konjunktursituasjonen.

Budsjettet er noe ekspansivt, samtidig som Norges Bank for tiden holder renten høy for å få kontroll på inflasjonen. Finanspolitikken vil altså fremdeles trekke i motsatt retning av pengepolitikken, noe som også ble kritisert i OECDs landrapport for 2024 (OECD, 2024). Pengebruken er noe over det sentralbanken legger til grunn, og kan påvirke rentebanen slik at vi kanskje får et rentekutt mindre til neste år.

I Thøgersen-utvalget om praktisering av handlingsregelen (NOU2015:9), ble det blant annet anbefalt en tilleggsregel for å gjøre innføring av oljepenger mer gradvis. Den foreslåtte regelen var at oljepengebruken i en normalsituasjon ikke skal økes med mer enn 0,1–0,2 prosent av Fastlands-BNP årlig, altså en begrensning på den såkalte budsjettimpulsen. Argumentene for denne anbefalingen er å sørge for en jevn innføring av oljepenger og å spare opptrappingen av oljepengebruken for å møte økende aldersrelaterte utgifter i fremtiden. Det vises også til at en for rask opptrapping av oljepengebruken kan føre til unødige næringsomstillinger. Siden NOUen ble publisert har imidlertid budsjettimpulsen i snitt vært over 0,4 prosent. For neste år er budsjettimpulsen anslått til 0,5, og mens kapasitetsutnyttelsen i økonomien er forholdsvis høy, er oljepengebruken i budsjettet i høyeste laget. Samtidig ser situasjonen annerledes ut i dag enn da rapporten ble skrevet. 2015 var rett etter et stort fall i oljeprisen og fondets verdi var da 2,5 ganger BNP. I 2024 har verdien vokst til rundt 3,5 ganger BNP. Likevel, utvalget la til grunn et inndekningsbehov på 5,1 prosent av Fastlands-BNP i 2060, som er vesentlig lavere enn anslaget i årets perspektivmelding.

På en annen side er hvor mye vi bør spare et viktig spørsmål. Et mindretall i NOUen mente at man ikke burde spare for mye til kommende generasjoner, ettersom levestandarden uansett er forventet å øke og vi derfor har større behov enn kommende generasjoner. Denne argumentasjonen har trolig svekket seg når vi hensyntar produktivitetsprognosene fremover. Årets perspektivmelding legger til grunn en betraktelig lavere produktivitetsvekst enn tidligere meldinger.

Om vi ser på de viktigste referanseindeksene til SPU, er det ingen tegn til at verdiene er spesielt høyt priset og at vi må ta ekstra forhåndsregler, på tross av den store økningen i fondets verdi. PE-verdiene er på normale nivåer, det samme er avkastningen i obligasjonsmarkedet. Realavkastningen de siste fem årene har vært i overkant av fire prosent, målt i internasjonal valuta. Dette er høyere enn de tre prosentene som handlingsregelen forutsetter. Samtidig er det noe lavere enn årene før. Det som har vært ekstraordinært, er de høye petroleumsinntektene, altså tilsiget til fondet, samt utviklingen i kronekursen.

Handlingsregelen begynner å miste sin rolle som et finanspolitisk anker. Bare i løpet av september 2024 svingte kronekursen så mye at det tilsvarte en endring i fondsverdien i kroner på 500 milliarder. Dette tilsvarer 15 milliarder ekstra i budsjettet, om vi følger handlingsregelens tre prosent.

Ifølge perspektivmeldingen har vi syv fete år foran oss, men det blir mer enn syv magre etterpå. Perspektivmeldingen er derfor klar på at lavere oljepengebruk nå vil gjøre det lettere i årene som kommer. Det advares også sterkt mot å innføre offentlige ytelser som vil være vanskelige å reversere i ettertid.

Neste års budsjett inneholder få store nye reformer, og på den måten kan vi si at det ikke legger noe særlig press på fremtidig pengebruk. Imidlertid vil en rekke av grepene i neste års budsjett ikke få full effekt før i 2026. Dette gjelder eksempelvis skatt.

Regjeringen har også «jukset noe» ved å foreslå å ta ut midler fra Folketrygdfondet, etter samme modell som for SPU. Det er 12 milliarder ekstra som ikke medregnes i budsjettimpulsen eller uttaksprosenten. Med grunntanken om at vi må spare mer nå for å gjøre innsparingsprosessen lettere å håndtere på sikt, er selvfølgelig ikke disposisjoner fra Folketrygdfondet noe bedre enn å redusere annen sparing. Bruken av oppsparte midler er dermed reelt høyere enn 10,9 prosent av trend-BNP, som er anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet til neste år.

Her er det også viktig å merke seg at veksten fra nasjonalbudsjettet til revidert budsjett har vært stor de siste årene, og det er mulig at det vil gjelde for årets budsjett også. Imidlertid har det vært gode grunner for dette de siste årene, både i form av uventet høy prisvekst i offentlig sektor og en geopolitisk situasjon som har krevd økninger i forsvarsutgifter.

Vi kan konkludere med at budsjettet er ansvarlig, men med tanke på fremtidige utfordringer er fortsatt oljepengebruken i overkant høy.

3. FÅ FOLK PÅ JOBB

Eldrebølgen er den tydeligste utfordringen i perspektivmeldingen. Andelen i yrkesaktiv alder synker. Dette gir utfordringer langs to dimensjoner, økonomisk vekst svekkes, samtidig vil vi få økte utgifter til pensjoner og økt press på helse- og omsorgstjenestene.

Samtidig som veksten i arbeidsstyrken avtar, vil vi trenge stadig flere inn i helse- og omsorgsyrker. Meldingen antar at vi i snitt må øke sysselsettingen i helse- og omsorg med 5 000 personer i året frem til 2060 for å møte den økte etterspørselen etter helse- og omsorgstjenester. Veksten i samlet sysselsettingen forventes samtidig å være så liten som 2 000 i året. Det vil gi en svært krevende situasjon, både for helse- og omsorgssektoren og for resten av økonomien. Det vil bli en kamp om arbeidskraften.

Perspektivmeldingen skisserer åtte ulike retningsvalg som vil kunne hjelpe på denne situasjonen. Disse er:

• Økt yrkesaktivitet blant eldre
• Økt sysselsetting blant innvandrere
• Redusert overgang til uføretrygd
• Flere uføre i arbeid
• Økt gjennomføring av yrkesfag
• Tidligere gjennomføring av høyere utdanning
• Redusert ufrivillig deltid
• Redusert sykefravær

De er ikke gjensidig utelukkende, så de er ikke egnet til å adderes opp. For å illustrere størrelsen på dem, kan vi, basert på beregninger i Perspektivmeldingen, anslå at de til sammen vil gi en økning på om lag 8 000 sysselsatte i året. I tillegg vil effektivisering av offentlig sektor bidra. Det er viktig å merke seg at dette er retningsvalg som sier noe om potensialer, men ikke noe om hvordan dette konkret skal gjennomføres eller hvorvidt noen av dem er regjeringens målsettinger.

Regjeringen har imidlertid satt seg som mål å oppnå en sysselsettingsgrad på 82 prosent i aldersgruppen 20–64 innen 2030 og på 83 prosent innen 2035. Dette er ambisiøst. Riktignok har vi i perioder hatt sysselsetting på 82 prosent i konjunkturtopper tidligere, men det gjennomsnittlige nivået har vært langt lavere. Vi har aldri tidligere hatt sysselsettingsrate på 83 prosent. For å nå målene kreves vesentlige tiltak.

Arbeidsmarkedsmeldingen, som regjeringen har lagt frem, foreslår flere tiltak for å få flere i arbeid og holde dem.arbeid lenger. Dette er et omfattende dokument med en rekke større eller mindre tiltak som skal forsøkes eller utredes. Et av grepene er å øke bruken av arbeidsmarkedstiltak og gjøre dem mer uavhengige av konjunktursituasjonen. Som en oppfølging av meldingen inneholder budsjettet ekstra midler til arbeidsmarkedstiltak og mer driftsmidler til NAV. Arbeidsmarkedstiltaksplassene skal økes med 5 800 plasser, og tiltaket Varig Tilrettelagt Arbeid skal styrkes med 500 plasser.

Spørsmålet er om tiltakene vil monne i noen særlig grad. 690 millioner, som er foreslått til arbeidsmarkedstiltak og til økte driftskostnader for NAV i et budsjett som nominelt øker utgiftssiden med over 140 milliarder kroner, er heller ingen stor satsing. Det er tydelig at budsjettets prioriteringer er på andre områder.

Arbeidsmarkedstiltak er imidlertid ikke det eneste virkemiddelet for å få flere i jobb. I perspektivmeldingen legges det også vekt på hvordan insentivene til å arbeide henger sammen med skatt, trygd og behovsprøvde ordninger.

I budsjettet er det foreslått en rekke skatteendringer. Den største av disse er fjerning av den midlertidige arbeidsgiveravgiften, som er i tråd med hva regjeringen tidligere har sagt. Men det er også gjort en del endringer i inntektsbeskatningen.

Det er i hovedsak fire grep som er gjort. Personfradraget, frikortgrensen og trinnskatten økes, mens øvre grense for minstefradrag i trygd/lønn reduseres. Økningen i personfradraget fra 88 250 til 108 550 gir lavere skatt for alle som tjener over det nåværende fradragsnivået, men relativt sett er det mest gunstig for personer med lav inntekt. Som en motsats reduseres øvre grense for minstefradraget fra 104 450 til 92 000 kroner. Opp til denne grensen er minstefradraget 46 prosent av inntekten, og blir derfor lavere jo lavere inntekt du har. I motsetning til personfradraget, som er en fast størrelse, er derfor minstefradraget lavere for de med lavest inntekter. Både vekslingen fra minstefradrag til personfradrag, og økningen i det samlede fradraget, bidrar til at de med lave inntekter får størst reduksjon i skatt.

Å senke skatt på inntekt kan bidra til å få flere i jobb. Dette er særlig relevant for personer med lave lønninger. Imidlertid er det snakk om marginale endringer. Ifølge beregningene i statsbudsjettet vil de som tjener mest på dette skattegrepet være personer som tjener mellom 100 000 og 200 000. De vil i gjennomsnitt sitte igjen med omtrent 2 200 kroner ekstra i året. For alle andre grupper Er gevinsten lavere. For 80 prosent av befolkningen vil skattefordelen være mindre enn 200 kroner i året.

Skatteendringene gjelder like mye for personer som er på trygdeytelser som for de som er i arbeid. Det innebærer altså ingen økte insentiver for å gå fra trygd til jobb. Fradragsøkningen gir også små endringer i marginalskatter. For inntekter mellom 193 000 og 201 000 vil marginalskatten senkes noe, fordi skatt på alminnelig inntekt starter fra et høyere nivå. Økningen i trinnskatten gjør at marginalskatten øker noe for høyere inntektsgrupper. Det er imidlertid ikke store endringene her heller.

Torvik-utvalgets (NOU 2022: 20) anbefalinger er i stor grad blitt liggende i skuffen, selv om kanskje noen av elementene er hentet derfra. Der anbefales det eksempelvis at personfradraget skal økes, mens minstefradraget reduseres, altså i samme retningen som i budsjettforslaget. Fokuset i Torvik-utvalget er imidlertid å skape bedre insentiver for å jobbe, og det foreslås derfor eksempelvis å introdusere et fradrag som kun gjelder lønnsinntekter, slik at det skal lønne seg mer å jobbe relativt til å motta trygdeinntekter. Utvalget anbefalte også at trygdeavgiften skulle betales fra første krone, fremfor å heve frikortgrensen, slik regjeringen foreslår. Frikortgrensen gir insentiver til å begrense arbeidet dersom man er nær denne grensen. Med en frikortgrense på 100 000 vil man tape 7 799 kroner ved å tjene en krone over grensen. Dette rammer stort sett studenter og skoleelever med ekstraarbeid, men er likevel noe som begrenser arbeidstilbudet, ikke øker det.

Skatteendringen foreslått i budsjettet er altså rettet mot omfordeling, ikke mot å skape insentiver til å få flere i arbeid eller til at det skal jobbes mer. Og endringene er uansett veldig beskjedne. Endringene gir 2,7 milliarder kroner i lettelser for inntektsskatten, med en total nedgang i inntektskatter på 1,3 milliarder, om man tar hensyn til økte skatter fra trinnskatt og reduksjon i minstefradraget. Til sammenligning ønsker regjeringen å bruke nær fire milliarder på å redusere merverdiavgiften på vann og avløp. Dette har ingen virkning på arbeidsinsentivene.

Regjeringen viser i budsjettet til de pågående IA-forhandlingene mellom partene som et av de mulige retningsvalgene for å få ned sykefraværet.

I perspektivmeldingen levnes ingen tvil om at en styrking av arbeidskraften vil bli vår største utfordring fremover. I budsjettet vil arbeidsmarkedstiltakene kunne ha noe effekt, men budsjettet inneholder ingenting som vil gjøre noen større forskjell på dette feltet.

4. JOBBE SMARTERE

«Jobbe smartere» betyr egentlig å øke produktiviteten. En av de mer oppsiktsvekkende delene av perspektivmeldingen er hvor lav produktivitetsveksten er i framskrivningene. I referansebanen er det ventet at produktiviteten i Norge i gjennomsnitt vil vokse med 0,9 prosent årlig frem til 2060, herav 0,6 prosent i offentlig sektor og 1,3 prosent i privat sektor. Det er 0,4 prosentpoeng lavere enn i perspektivmeldingen fra 2021, og tilsvarer et dramatisk forverret fremtidsbilde av velstanden i Norge.

Produktivitet er den andre siden av sysselsettingsproblematikken – vi trenger ikke bare flere i arbeid, vi ønsker også at arbeidsressursene våre får gjort mest mulig nytte.

Et helt kapittel i nasjonalbudsjettet er derfor viet problematikken om hvordan få mer ut av ressursene vi bruker. Kapittelet omhandler både hvordan næringslivet kan få best mulig vilkår for å være produktive og hvordan offentlige ressurser bør brukes på en mest mulig effektiv måte.

Perspektivmeldingen nevner regjeringens mål om å «legge til rette for et produktivt og innovativt næringsliv for hele landet», men konkretiserer få politiske tiltak for å nå dette. Budsjettet trekker frem skattesystemet, konkurransepolitikk, utdanning- og kompetansepolitikk, arbeidsmarkedspolitikk og det næringspolitiske virkemiddelapparatet som nøkkelområder. Det gis en gjennomgang av situasjonen for norsk næringsliv, og det blir vist til en rekke pågående utredninger og initiativer på flere av disse områdene. Det er likevel lite av dette som har direkte innvirkning på prosjektet. De viktigste grepene i budsjettet som påvirker næringslivets rammebetingelser, er de som er foreslått på selskaps- og eierbeskatningen.

For næringslivet og NHOs medlemmer er det særlig viktig med stabile rammebetingelser. Regjeringen har foreslått å fjerne den midlertidige ekstra arbeidsgiveravgiften på høye lønninger, som ble hasteinnført i 2023 uten særskilte utredninger. Fjerningen er budsjettets mest kostbare skattegrep. Fra medlemsundersøkelsene vet vi også at medlemmene er svært opptatt av å fjerne formuesskatten.

Den foreslås beholdt, og det er også gjort innstramninger i utflyttingsskatten. Dette er imidlertid problemstillinger som har vært utfyllende diskutert i andre fora, så det diskuterer vi ikke grundigere her. NHO anser dette budsjettet som et nokså beskjedent skritt for å støtte innovasjon og produktivitet i næringslivet.

Effektivisering av offentlig sektor fremheves i meldingen som det retningsvalget som vil påvirke det fremtidige inndekningsbehovet mest. Om man kan effektivisere og redusere antall ansatte med 0,25 prosent i året, som er det eksempelet som brukes, vil inndekningsbehovet mer enn halveres.

Mer effektiv offentlig ressursbruk blir også viet mye oppmerksomhet i nasjonalbudsjettet. Det blir presentert en rekke mulige potensialer for effektivitetsgevinster og det blir vist til eksisterende rammeverk for å øke effektiviteten. Det blir også pekt på en rekke pågående initiativer.

Selv om det er en forholdsvis omfattende behandling av effektivisering av offentlig sektor, er det lite som legges frem av nye grep. De eksisterende initiativene er i stor grad en videreføring av tidligere regjerings politikk.

For eksempel vises Fremtidens innkreving frem som et prosjekt med store effektiviseringspotensialer. Det omfattende samarbeid mellom mange ulike aktører under ledelse av Skatteetaten, som skal sørge for elektronisk overføring av informasjon mellom ulike etater og en forenkling av innkrevingsprosessen. Dette er likevel bare en videreføring av Solberg-regjeringens politikk. Likeledes kan det gi effektiviseringsgevinster at fellestjenester samles i DFØ (Direktoratet for Forvaltning og Økonomistyring), men dette har pågått i mange år. NAVs omfattende digitaliseringsprosjekter er også levninger fra tidligere regjering. Forsvaret skal lage en ny effektiviseringsplan, men også realisere den gamle, som ble utviklet under forrige regjering. Det listes også opp alle områdegjennomganger som er gjennomført, men også dette er forrige regjerings oppfinnelse. Tiltak som den forrige regjeringen anså som sentrale for å effektivisere offentlig ressursbruk, slik som sentralisering og kommunesammenslåing, er ikke et tema for denne regjeringen.

I omtalen av effektiv ressursbruk i offentlig sektor vises det også til hvordan Nye Veier er med på å få til konkurranse i samferdselssektoren og bidrar til bedre styring. På samme side som Nye Veier beskrives som en suksess, er det også beskrevet hvordan Flytoget blir lagt under Vy. Det er mulig at en organisering med konkurrerende statlige selskaper er fundamentalt annerledes for jernbane enn for vei, men det hadde i hvert fall vært nyttig om denne forskjellen i så fall hadde blitt forklart.

Viktigheten av å gjøre gode investeringer vektlegges både i perspektivmeldingen og i Nasjonalbudsjettet. Det blir vist til at man har hatt bedre kostnadsoppfølging av investeringer siden 2017. Det vises også til OECDs anbefaling om å vektlegge den samfunnsøkonomiske nytten i investeringsbeslutninger. Det er imidlertid ingenting som tyder på at det er tenkt at anbefalingene får noen konsekvenser for beslutninger knyttet til prosjektene i Nasjonal Transportplan (NTP), som til sammen har beregnet negativ netto nytteverdi på mer enn 140 milliarder kroner³.

Arbeidskraftsbehovet i helse- og omsorgsektoren er en sentral problemstilling i perspektivmeldingen. Dette er et område hvor regjeringen virker å være mer offensive, og viser til seks grep i Nasjonal helse- og samhandlingsplan (Meld. St. 9 (2023–2024), som bygger på Helsepersonellkommisjonens (NOU 2023: 4) rapport. Disse grepene vil kunne bidra til å øke effektiviteten i helsesektoren.

Det tydeligste avtrykket av regjeringens egne tiltak for offentlig sektor, er den såkalte tillitsreformen og ambisjonen om å redusere konsulentbruken. Idéen bak tillitsreformen er at ved å overlate mer av styringen nedover i hierarkiet kan man unngå å misbruke ressurser ved overdreven styringsiver. Dersom større vekt på tillit kan være disiplinerende på bruk av styringsindikatorer og rapporteringskrav, vil dette være en stor fordel. Men detaljene om hva dette innebærer og hva dette skal bety for den enkelte etat, er ikke klart, og ville kanskje ikke vært riktig, nettopp med tanke på hva som er intensjonen med reformen. Det er derfor også vanskelig å si noe om hva slags effektiviseringspotensial dette vil kunne ha, noe som heller ikke er forklart. Å gi tillit innebærer å avgi makt. For at dette skal ha noe for seg, er politikere selv nødt til å begrense detaljstyring og overstyring. Dette må eksempelvis også gjelde for opprettelse av passkontor, politistasjoner og tingretter.

Å redusere unødvendig konsulentbruk er et fornuftig tiltak for å bedre offentlig ressursbruk. En innleid konsulent vil som regel være betydelig dyrere enn egne ansatte, i mange tilfeller flere ganger kostnaden. Imidlertid vil ofte bruk av konsulenter likevel være den beste og billigste løsningen. Konsulenter gir en mye større fleksibilitet og vil kunne tilføre kunnskap og kompetanse det ville vært svært krevende og kostbart å bygge opp på egenhånd. Dersom konsulentbruken faktisk er for høy kan det tyde på andre underliggende problemer. I utgangspunktet bør man dessuten ha tillit til at de som sitter nærmest problemene vet best.

5.KOMMUNENE

Arbeidskraftbehovet fremover vil treffe kommunene ulikt. SSBs befolkningsframskrivinger viser tydelig dette bildet. SSBs middelalternativ viser at de minste kommunene vil få en relativt større andel eldre i befolkningen enn de større kommunene. I Røyrvik kommune vil antallet over 80 år tilsvare nesten 25 prosent av befolkningen i arbeidsfør alder om 20 år. Til sammenligning vil andelen være drøyt 7 prosent i Ullensaker kommune. De to kommunene illustrerer viktige forhold ved demografiutviklingen. Mens Ullensaker har 44 000 innbyggere, har Røyrvik kun drøyt 400. Befolkningsutviklingen i kommunene de senere årene viser at store kommuner får flere innbyggere, mens de små i større grad preges av fraflytting. Aldring og lav befolkningsvekst i småkommunene har mange årsaker. Den viktigste er at de unge flytter til større og mer sentrale kommuner for utdanning og arbeid, og at mange ikke vender tilbake.

Generalistkommuneprinsippet, at alle kommuner har ansvaret for å levere likeverdige lovpålagte tjenester, er under press. Generalistkommuneutvalget, som leverte sin rapport i fjor, viser til at kommunenes befolkningsstørrelse er en signifikant forklaringsvariabel for graden av lovoppfyllelse i kommunene, der større kommuner har høyere grad av lovoppfyllelse (NOU 2023: 9). Som OECD også påpeker i sin landrapport for Norge, sliter de minste kommunene med å etablere gode fagmiljøer for å løse oppgavene sine (OECD, 2024). I denne sammenhengen tegner befolkningsframskrivingene et ganske dystert bilde. Fagmiljøene vil bli enda vanskeligere å etablere, samtidig som eldrebølgen legger større press på en allerede tynget kommuneøkonomi. I 2022 hadde 71 kommuner negativ resultatgrad, definert som netto driftsresultat som andel av brutto driftsinntekter. I 2023 økte antallet til 166 kommuner. Mye tyder på at kommuneregnskapene for 2024 vil vise et enda dystrere bilde. Svakere kommuneøkonomi har de senere årene delvis blitt skjult av at skatteinntektene har blitt høyere enn forutsatt i budsjettene. Samtidig har de demografiske endringene vridd utgiftstyngdepunktet fra oppvekst til eldreomsorg. Utgiftsutjevningen i rammetilskuddet tar utgangspunkt i de demografiske forholdene i kommunen. Kommuner med relativt større andel eldre enn gjennomsnittskommunen får relativt økt rammetilskudd for å dekke utgifter til helse- og omsorg. Samtidig blir tilskuddet for å dekke utgifter til oppvekst lavere når andelen yngre i befolkningen er lavere enn gjennomsnittet. Dette er en bidragsyter til de massive kuttforslagene og skolenedleggelsene vi er vitne til nå. Perspektivmeldingen erkjenner at de små kommunene vil få det enda mer krevende fremover, men det er lite spor av tiltak som bidrar til å gjøre kommunestrukturen mer bærekraftig. Nasjonaløkonomien er avhengig av gode, vekstkraftige lokalsamfunn som skaper verdier. Vekstkraftige lokalsamfunn krever effektive og kompetente kommuner. Det er behov for gode langsiktige tiltak som kan sikre en langsiktig bærekraftig kommunestruktur fremover. Reversering av kommunereformen vil forsterke utfordringene.

6. OPPSUMMERING

Perspektivmeldingen tyder på at vi går mer krevende tider i møte. Selv om det overordnede bildet er kjent fra tidligere perspektivmeldinger, er bildet på lengre sikt dystrere enn det har vært tidligere. De litt alarmerende fremtidsutsiktene er bare delvis gjenkjennelige i budsjettet som er lagt frem. Det betyr selvfølgelig ikke at det ikke gjøres noe. Regjeringen har levert et ansvarlig budsjettforslag i en urolig verden internasjonalt, med en nokså moderat oljepengebruk.
Det gjøres også mye på mange fronter for å adressere problemene skissert. Grepene som gjøres fremstår likevel som beskjedne, og det lite ved budsjettet som vil gi noen endring av kurs.

Ved tidligere perspektivmeldinger har det heller ikke vært noen åpenbar kobling mellom utfordringene skissert og budsjettene som legges frem. Samtidig rykker utfordringene stadig nærmere. Rikdommen, i form av oljefondet, gjør det vanskeligere for politikere å ta upopulære og drastiske grep.

Fotnoter

1. Takk til redaktør Rune Jansen Hagen og til Øystein Dørum for nyttige kommentarer til tidligere utkast. ↩︎
2. Epost til forfatterne: espen.christopher.skretting@nho.no og eirik.ese@nho.no ↩︎
3. Gjelder nye store investeringsprosjekter med oppstart i perioden 2025–2036. ↩︎