Negativ samfunnsøkonomisk effekt av nye kostråd?^{1 2}

1. INNLEDNING

Helsedirektoratet (2024a) la i august i år fram nye kostråd for befolkningen. Disse er basert på forslag fra en nordiskekspertgruppe (NNR – Nordic Nutritional Recommendations) (Blomhoff mfl., 2023). De nye kostrådene går ut på redusert maksimalt inntak av rødt kjøtt og økt forbruk av plantebasert mat sammenlignet med forrige kostråd. Forslagene er basert på matvarenes helseeffekt, men ekspertgruppen har for første gang også tatt hensyn til matvarenes miljømessige bærekraft. Ekspertgruppens anbefalinger har vært mye diskutert, og da særlig at miljømessig bærekraft har blitt trukket inn i utformingen av kostrådene. Selv om de nye kostrådene er basert på helseeffekter alene og miljøvirkningen kun er omtalt, følger de nye kostrådene ellers i store trekk NNR.

De senere årene har det blitt utført en rekke analyser i Norge som har sett på samfunnsøkonomiske konsekvenser av et mindre kjøttbasert og mer plantebasert kosthold (f.eks. Pettersen mfl., 2017; Mittenzwei, 2015) og et kosthold i tråd med kostrådene (Miljødirektoratet mfl., 2020, 2023). I Klimakur 2030 ble det såkalte kostholdstiltaket beregnet til det enkelttiltaket som hadde størst effekt på utslippsreduksjon og lavest tiltakskostnad (Miljødirektoratet, 2020). Til tross for dette har tiltaket fått lite gehør. Det står i gjeldende klimaplan at regjeringen skal arbeide for at befolkningen følger kostrådene, men få konkrete virkemidler er listet opp (Regjeringen, 2021). Mange partier har ikke noe mål om å kutte forbruket av rødt kjøtt slik dagens kostråd og anbefalingene fra den nordiske ekspertgruppen tilsier (NRK, 2021). Næringsorganisasjonene i jordbruket argumenterer med at redusert jordbruksaktivitet vil gå ut over selvforsyningsgrad, matvareberedskap og jordbrukets evne til å levere ulike samfunnsgoder (Norges Bondelag, 2023; Norsk Bonde- og Småbrukarlag, 2023).

Vi kjenner ikke til analyser av konsekvensene av at befolkningen følger gamle eller nye kostråd for norsk jordbruk og de samfunnsøkonomiske virkningene av dem for klima, helse og andre miljøgoder (økosystemtjenester). I denne artikkelen har vi gjennomført en første, overordnet samfunnsøkonomisk analyse av at den norske befolkningen følger nye kostråd sammenlignet med en videreføring av dagens kosthold og jordbrukspolitikk. Vi har vektlagt de rådene der endringen fra gamle til nye kostråd er stor og derfor viktig for norsk jordbruk: rødt kjøtt, meieriprodukter og frukt og grønt. Analysen er gjort i to trinn: Vi har først benyttet en numerisk simuleringsmodell for norsk jordbruk til å tallfeste de fysiske og økonomiske effektene i form av matproduksjon, arealbruk, utslipp av klimagasser, kosthold og velferd. Deretter har vi tallfestet den samfunnsøkonomiske verdien av endringer i produsentvelferd, konsumentvelferd, helseeffekt, klimagassutslipp og -opptak og noen viktige øvrige økosystemtjenester knyttet til jordbruksaktivitet og -areal samt effekt av skattefinansiering av jordbruksstøtten. Vårt hovedresultat er at den samlede samfunnsøkonomiske effekten trolig er negativ, men også relativt usikker. Det skyldes først og fremst at helsegevinsten av at befolkningen følger kostrådene motsvares av et (enda høyere) tap av konsumentvelferd. Her forutsetter vi at befolkningen ikke endrer sine preferanser og derfor må tvinges over i et nytt spisemønster gjennom økonomiske virkemidler. Forutsetninger om mer elastisk etterspørsel etter matvarer gjør at samlet netto samfunnseffekt blir null eller svak positiv. Helsegevinst og konsumentenes velferdstap betyr betydelig mer for samlet netto samfunnseffekt enn endringen av økosystemtjenester. Vi finner også at pengeverdien av tapet av øvrige økosystemtjenester (dvs. miljøgoder unntatt klimagassutslipp og -opptak), som skyldes at jordbruksarealer vil gå ut av produksjon og gradvis gro igjen, kan bli høyere enn gevinsten av reduserte utslipp.

2. METODE

2.1. Numerisk simuleringsmodell for norsk jordbruk

Beregningen er utført med den partielle, romlige og komparativ-statiske likevektsmodellen Jordmod som analyserer de langsiktige effektene av politikkendringer for den norske jordbrukssektoren (Mittenzwei, 2018). Modellen består av fire moduler.

Gårdsbrukmodulen inneholder over 100 gårdsbruk som omfatter de viktigste jordbruksproduktene (korn, potet, hagebruk, melk, kjøtt og egg) i alle deler av landet. Regional variasjon i naturgitte forhold og politiske rammebetingelser er ivaretatt gjennom 32 produksjonsregioner som skiller seg gjennom mengde tilgjengelig jordbruksareal av ulik kvalitet, avlingsnivå og ulike satser for tilskudd. Produksjonsteknologien bestemmer utbyttet av jordbruksprodukter ved bruk av en rekke innsatsfaktorer, herunder arbeid, kapital og jord. Valg av teknologier eksogent med unntak av arbeid, kapital, fôr og slaktevekt av storfe og sau samt tilførsel av nitrogen til korn og gras som er endogent. Modellen åpner dermed for intensive og ekstensive produksjonsformer i husdyrproduksjonen. Sammensetningen og størrelsen av jordbruksproduksjonen på det enkelte gårdsbruk bestemmes gjennom profittmaksimering og produksjonens lønnsomhet basert på gitte priser på produkter og innsatsfaktorer samt tilskudd, andre reguleringer (f.eks. melkekvoter og konsesjonsgrenser for svin og fjørfe) og agronomiske forhold (f.eks. vekstskifte, krav til beite og vinterfôr). Kostnadene inkluderer arbeid (reservasjonslønn) og kapital (lånerente). Siden optimaliseringen tillater full fleksibilitet av arbeid og kapital, tolkes modellens resultater som en langsiktig tilpasning til endrede rammebetingelser. Enhetskostnadene definerer en implisitt tilbudsfunksjon som inngår i markedsmodulen.

Meierimodulen og slakterimodulen videreforedler melk og kjøtt med faste koeffisienter til en rekke matvarer konsumentene etterspør. Foredlingsmarginene er endogene og bestemmes gjennom kostnadsminimering av videreforedlingen av en gitt mengde råvarer samt antall og størrelse av foredlingsanlegg.

Markedsmodulen beregner likevektspriser og -mengder for 42 matvarer ved å maksimere summen av produsent- og konsumentoverskudd i disse markedene. Etterspørselsfunksjonene er lineære uten inntekts- eller krysspriseffekter. Som vanlig for viktige matvarer er egenpriselastisitetene lave, slik som -0,05 for flytende melk og -0,3 for kjøtt. For frukt og grønt er egenpriselastisiteten mer elastisk (-1,4). Konsumentene etterspør kun matvarer som kan produseres i norsk jordbruk. Ris, sukker, tropiske frukt og grønnsaker, oljer og fisk er holdt utenfor. Tilbudet modelleres gjennom enhetskostnadene fra gårdsbruksmodulen og marginene fra de to foredlingsmodulene. Handel skjer til gitte import- og eksportpriser, tollsatser, importkvoter og eksportstøtte.

Modellen finner en likevektsløsning ved å maksimere samfunnsøkonomisk overskudd (dvs. summen av produsent- og konsumentoverskudd i markedene for matvarer) i en iterativ prosess mellom de fire modulene. Likevektspriser og -mengder fra markedsmodulen sendes tilbake til gårdsbruksmodulen og de to foredlingsmodulene. Der oppdateres enhetskostnader og marginer før de sendes tilbake til markedsmodulen. De viktigste endogene variablene er produserte mengder, innenlandsk konsum, import og eksport, priser, sysselsetting, arealbruk, støtten til jordbruket og samfunnsøkonomisk overskudd. Modellen beregner også miljøindikatorer slik som utslipp av klimagasser og avrenning av nitrogen. Det finnes imidlertid ingen studier som har verdsatt miljøkostnadene ved nitrogen i Norge. I tillegg er avrenning av nitrogen ofte et lokalt begrenset punktutslipp som er krevende å håndtere med modellens romlige oppløsning som har grupper av kommuner som minste regionale enheter.

Modellen forutsetter full faktormobilitet, og resultater tolkes som sektorens langsiktige tilpasning til nye rammebetingelser, slik som endringer i verdensmarkedspriser, priser for innsatsfaktorer, økonomiske virkemidler eller andre reguleringer. Modellen er kalibrert til 2014.

I tråd med litteraturen (Brunstad mfl., 2005; Bullock mfl., 2015) sammenlignes scenarioer med en referansebane basert på en videreføring av dagens jordbrukspolitikk og der eksogene rammebetingelser er framskrevet til 2030. Det gir jordbrukssektoren tilpasningstid på 16 år. Vi undervurderer med dette dagens økte geopolitiske konfliktnivå som muligens ville slått ut i høyere internasjonale matvarepriser. Imidlertid vil en slik situasjon gjelde både referansebanen og scenarioene, og vi er mest interessert i de relative forskjellene mellom disse. Effekten av høyere priser for innsatsfaktorer og importvarer for våre resultater er omtalt i diskusjonsdelen.

2.2. Verdien av endring i matproduksjon og -forbruk

Verdien av endring i matproduksjon måles som samfunnsøkonomisk velferd, dvs. summen av produsent- og konsumentoverskudd, i markedene for matvarer. Endringer i matproduksjon fører også til endringer i støtte over statsbudsjettet. I tråd med vanlig samfunnsøkonomisk analyse inkluderer vi kostnad for skattefinansiering av denne statsstøtten.

Forbrukerne forutsettes å ha identiske preferanser i referansebanen og alle scenarioene. Konsumentene «tvinges» til å følge kostrådene ved at modellens likevektspriser er satt på et nivå som gjør at forbruket blir lik kostrådene. Framgangsmåten er ekvivalent med eksogent fastsatte avgifter på matvarer eller statlig rasjonering.

Produsentoverskudd er definert som omsetningen i primærjordbruket inkludert budsjettoverføringer fratrukket kostnader for variable innsatsfaktorer og avskrivninger.

Budsjettstøtten til jordbruket kan betraktes som en betaling for positive eksterne effekter, men gir også dødvektstap. Siden økosystemtjenester verdsettes separat i analysen, inngår sparte subsidier sammenlignet med referansebanen med en positiv samfunnseffekt. I tillegg verdsettes skattefinansiering av budsjettstøtten til jordbruket med 20 øre per krone budsjettstøtte (Direktoratet for forvaltning og økonomistyring, 2023a).

2.3. Verdien av bedret helse

Vi følger tidligere analyser (f.eks. Miljødirektoratet, 2020, 2023) og har beregnet de direkte helseeffektene ved kostholdsendringer for ferskt rødt kjøtt og bearbeidede produkter av kjøtt samt frukt og grønt. Beregningene er basert på Global Burden of Disease (GBD) for sykdomsbyrden i Norge, GBD-undersøkelsen fra 2021 og publisert i 2024 (IHME, 2024). GBD-dataene gir informasjon om tapte kvalitetsjusterte leveår (DALY) knyttet til usunt kosthold som en risikofaktor for sykdom. Dette inkluderer blant annet kostholdsfaktorer som høyt inntak av ferskt rødt kjøtt og bearbeidede kjøttprodukter samt lavt inntak av frukt og grønnsaker.

I tillegg til sykdomsbyrde knyttet til ulike kostholdsfaktorer, anvendes det et teoretisk minste risikonivå (TMREL³) for hver risikofaktor. TMREL beskriver det nedre/øvre inntaket, i gram per dag, av en gitt kostholdsfaktor som ikke innebærer en helsemessig risiko.

Beregningene bygger på antagelsen om en lineær sammenheng mellom reduksjon i sykdomsbyrde og endring fra dagens konsum av en gitt kostholdsfaktor mot TMREL. Dette gir en estimert endring i DALY per gram endring i konsum mot TMREL. Tabell 1 viser antall DALY og TMREL knyttet til ulike kostholdsfaktorer i Norge i 2014 som er konsistent med modellens basisår. Den siste kolonnen viser en estimert helseeffekt, målt som endring i DALY per gram og per dag endring i kostholdsfaktoren fra inntak i referansebanen mot TMREL-grensen.

For bearbeidede kjøttprodukter, som eksempel, viser data fra GBD en forventet negativ helseeffekt tilsvarende 22 891 DALY ved befolkningens totale konsum i 2014. Sykdomsbyrden på 22 891 DALY omfatter økt sykelighet og dødelighet knyttet til at konsum av bearbeidet kjøtt høyere enn TMREL gir økt risiko for tarmkreft, hjerte- og karsykdom, samt diabetes type 2. TMREL for bearbeidet kjøtt er beregnet til 0 gram per dag, og konsum ved denne grensen anses ikke å innebære helsemessig risiko. Gitt et gjennomsnittlig daglig konsum på 85,90 gram i 2014 og en lineær reduksjon i helseeffekt mot TMREL, gir det en reduksjon på 266,50 DALY per gram/dag i gjennomsnittlig redusert konsum. Med disse forutsetningene vil dermed en reduksjon i gjennomsnittlig konsum av bearbeidet kjøtt fra 85,9 gram til 84,9 gram per dag redusere sykdomsbyrden fra 22 891 DALY til 22 624,5 DALY, tilsvarende 266,50 DALY.

Det er knyttet usikkerhet både til antallet DALY og til TMREL. Videre er antakelsen om en lineær sammenheng trolig en forenkling av virkeligheten. Dette innebærer at beregningene er usikre, og de faktiske helseeffektene kan være både høyere og lavere enn disse anslagene.

Verdien av DALY i Tabell 1 gjelder befolkningen i 2014. Vi har derfor framskrevet DALY med befolkningsvekst fra 2014 til 2030 som er analysens simuleringsår. Den samlede verdien av DALY er for hvert scenario beregnet som endring i forbruket av de fire matvarene mot referansebanen multiplisert med endringsverdien i DALY per endring g/dag mot TMREL (siste kolonne i tabell 1).

For å tilordne en økonomisk verdi til den beregnede helsegevinsten målt i DALY, har vi brukt en verdi for kvalitetsjusterte leveår, som Helsedirektoratet har utledet basert på verdien av et statistisk liv (VSL) fra Finansdepartementet (2021). Helsedirektoratet (2024b) angir en verdi per QALY (Quality-Adjusted Life Year)⁴ ekskludert produksjonstap på 1,89 millioner kroner i 2023. Denne verdien er justert med anslått årlig vekst i BNP per innbygger på 0,9 prosent til 2030 (Meld. St. 14 (2020–2021)), noe som gir en økonomisk verdsetting på 1,95 millioner 2022-kroner per reduksjon i DALY (DFØ, 2023b).

2.4. Verdien av endring i klimagassutslipp, -lagring og -opptak

Jordbruket står for 9,5 prosent av Norges utslipp i 2022 (Statistisk Sentralbyrå, 2023). Utslipp er i stor grad knyttet til husdyrproduksjon, gjødselhåndtering og gjødsling. Videre bidrar arealbruk og arealbruksendringer til utslipp eller opptak av klimagasser. Jordbruksareal tar opp CO2 sammenlignet med utbygd areal, og beitemark tar opp mer CO2 enn dyrket mark. Endringer i kosthold kan føre til endringer i matproduksjon, måten maten dyrkes på og arealbruk.

Utslipp fra matproduksjon inkludert endringer i produksjonsteknologi og jordbruksareal i drift, beregnes direkte i modellen i tråd med metoden brukt i det nasjonale utslippsregnskapet (Mittenzwei, 2019).

Klimaeffekten av arealbruksendringer er tallfestet med Miljødirektoratets verktøy for beregning av samlet effekt på utslipp og opptak av klimagasser ved arealendring (Miljødirektoratet, 2022). Verktøyet krever detaljerte opplysninger inkludert type arealendring, geografisk plassering (kommune) og jordsmonn (organisk/mineral). For skog krever det også opplysninger om treslag og bonitet. Vi har derfor delt Norge i fem regioner (Nord-Norge, Midt-Norge, Vestlandet, Sør-Vestlandet, Østlandet). Dyrket mark som går ut av aktiv jordbruksdrift, blir til blandingskog med svak bonitet. Beite som går ut av bruk, blir til annen utmark. Eventuelt nytt jordbruksareal tas fra myr⁵ i Nord-Norge og blandingsskog av middels bonitet i resten av Norge. Myr er organisk jord, mens vi har konservativt antatt at skog står på mineraljord. Verktøyet beregner tap av evne til CO2-opptak i vegetasjonen og utslipp av lagrede klimagasser fra arealene over en 20 års periode. Arealer som ikke bygges ned, vil kunne fortsette å ta opp CO2 lenger enn 20 år, mest sannsynlig i uoverskuelig framtid.

Utslippene verdsettes med karbonpriser til bruk i samfunnsøkonomiske analyser (Regjeringen, 2021). Vi bruker karbonprisen for 2030 som er 1010 kr per tonn CO2-ekv. for utslipp og opptak knyttet til arealbruksendringer og 2230 kr per tonn CO2-ekv. for ikke-kvotepliktige utslipp som gjelder for utslipp fra jordbrukssektoren. Disse er basert på Finansdepartementets anbefalinger (Regjeringen, 2021).

2.5. Verdien av endringer i øvrige økosystemtjenester

Når jordbruksarealer som går ut av produksjon gror igjen, vil en få landskapsestetiske virkninger, som mange vurderer som negative (Liu mfl., 2021, 2023; Iversen mfl., 2020; Lindhjem og Dramstad, 2023). I tillegg vil naturmangfold, som i større grad finnes på beitearealer enn for eksempel arealer til kornproduksjon, kunne forringes (Artsdatabanken, 2021). Videre vil slike arealer og områdene rundt kunne bli mindre attraktive for hverdagsre- kreasjon og fritidsaktiviteter.⁶ Til slutt kan reduserte jordbruksarealer medføre tap av kulturarv, særlig hvis det medfører nedleggelse av gårder og redusert skjøtsel av elementer i jordbrukslandskapet.

For å verdsette disse potensielt negative virkningene på landskapsestetikk, naturmangfold, kulturarv og rekreasjon dersom jordbruksarealer går ut av produksjon, benytter vi oss av resultatene fra en større landsrepresentativ spørreundersøkelse fra 2023 om folks betalingsvillighet for å unngå tap av landskapsestetikk, naturmangfold og kulturarv (Lindhjem mfl., 2023b). Fra denne spørreundersøkelsen finner vi også svar på folks vurdering av hvordan gjengroing vil påvirke deres rekreasjonsbruk. Dette anslaget kombineres med anslått rekreasjonsverdi per aktivitet fra litteraturen gjennom såkalt verdioverføring (jf. Johnston mfl., 2021).

I spørreundersøkelsen ble folk stilt overfor scenarier for gjengroing av tidligere beitede arealer i Norge og mulige virkninger på økosystemtjenester og kulturarv.⁷ Respondentene ble deretter spurt om tiltak, og betalingsvillighet for disse, som ville forhindre gjengroing og unngå de beskrevne virkningene på landskapsestetikk⁸, naturmangfold⁹ og kulturarv¹⁰. Betalingsvilligheten ble oppgitt som en øremerket skatt i 10 år for å støtte tiltak for å oppnå dette. Gjennomsnittlig betalingsvillighet ble beregnet til totalt kr 1582, 595 og 543 per år per dekar for henholdsvis landskapsestetikk (åpent kulturlandskap), naturmangfold og kulturarv. Vi bruker disse tallene og aggregerer opp til den totale norske befolkningen (eldre enn 18 år¹¹). For landskapsestetikk, naturmangfold og kulturarv blir anslått, aggregert betalingsvillighet per dekar i 2023 henholdsvis kr 3164, kr 1190 og kr 1085.

For å verdsette effekten på rekreasjon og andre aktiviteter folk gjennomfører på og i tilknytning til jordbruksarealer (her kun innmark inkludert), ble det brukt et anslag på 9,5 prosent reduksjon av slik aktivitet, eller ca. 3,7 millioner rekreasjonsdager, basert på Lindhjem mfl. (2023b). Det er der antatt at kvaliteten på eksisterende rekreasjon ikke forringes og at det kun er snakk om en nedgang i aktivitet. Vi multipliserer så dette tallet med et anslag på rekreasjonsverdi per dag på kr 352,50 fra litteraturen,¹² uavhengig av type aktivitet. Videre er total betalingsvillighet for de fire typene virkninger regnet om per dekar, basert på de antall dekar gjengroing en unngår, der vi for enkelhetsskyld antar konstant befolkning og ingen realprisjustering¹³. Tallene er et grovt anslag på nåverdien av den årlige endringen i strømmen av disse økosystemtjenestene.

For til slutt å koble våre verdsettingstall til arealendringene fra modellberegningene for de konkrete scenariene (se neste avsnitt), antar vi for enkelhetsskyld at landskapsestetikk, rekreasjon og kulturarv vil bli redusert i samme forhold som de antall dekar som går ut av jordbruksproduksjon i kategoriene matvekster, fôrkorn og grovfôr (slått, beite uten utmark og utmarksbeite). Med andre ord multipliseres endring i antall dekar med per dekar verdi for de ulike tjenestene. Naturmangfold antas i hovedsak å være knyttet til beitearealer (både innmark og utmark), slik at redusert naturmangfold kun får et tap i vår beregning dersom slike arealer går ut av produksjon.

2.6. Samlet samfunnsøkonomisk verdi

Beregningen av den samlede samfunnsøkonomiske verdien av de ulike virkningene forutsetter at kostholdsendringene og jordbrukets tilpasning til disse er fullt ut gjennomført i 2030. Vi ser bort fra tilpasningsperioden fram til 2030 og tallfester økonomiske effekter 20 år fram i tid regnet fra 2030, tilpasset horisonten som brukes for å beregne klimavirkninger av arealbruksendringene. Vi forutsetter da at samfunnet befinner seg i en stabil likevekt der kun karbonprisen endrer seg i henhold til prisbanen. For enkelhets skyld og fordi tallene er overordnede, har vi ikke gjort forutsetninger om realprisendringer, neddiskontering og befolkningsendringer mellom 2030 og 2050. Hensikten er å illustrere den relative størrelsesorden av de ulike virkningene, når disse prissettes ved bruk av gjeldende metoder og anbefalinger. Alle verdier er omregnet til en nåverdi for perioden 2030-2050 med en diskonteringsrate på 4 prosent (Finansdepartementet, 2021) og oppgitt i 2022-kr.

3. SCENARIOER FOR KOSTRÅD

Konsekvensene av de nye kostrådene er analysert gjennom seks scenarioer (jf. tabell 2) som skiller mellom tre kosthold og to verdier for andelen norskprodusert matkorn. De tre kostholdene er gamle kostråd («Gamle»), nye kostråd («Nye») og nye kostråd der miljømessig bærekraft er hensyntatt («NyeB»).

I det nye kostrådet er inntaket av ferskt rødt kjøtt og bearbeidede kjøttprodukter redusert fra maks 500 g/uke («Gamle») til maks 350 g/uke («Nye»). Formuleringen «Av hensyn til klima og miljø vil det være gunstig om forbruket av rødt kjøtt begrenses.» (Helsedirektoratet, 2024a, s. 12) oversatt til 200 g/uke i scenario «NyeB». I 2021 inntok nordmenn i gjennomsnitt ca. 524 g rødt kjøtt per uke (Animalia, 2023). Det er imidlertid stor variasjon i kjøttforbruk i befolkningen, og kostrådet gjelder på individnivå.

I de nye kostrådene er forbruket av meierivarer redusert fra 500 g per dag til 350-500 g per dag (målt som melk). Dagens inntak er ca. 750 g per dag (Helsedirektoratet, 2022). I scenarioene er det brukt gjennomsnittet av kostrådet for scenario «Nye» (425 g) og nedre grense av kostrådet for scenario «NyeB» (350 g).

Det nye kostrådet for frukt og grønt er en minimumsgrense på 500 g per dag og en anbefaling om 800 g per dag. Den nye anbefalingen ligger over nivået for minste risiko (TMREL) som er 700 g per dag. Det gamle kostrådet hadde en anbefaling på 500 g. I alle scenarioene har vi valgt 500 g per dag. Vi forutsetter at det økte forbruket dekkes gjennom en betydelig økning av norskprodusert frukt og grønt samt import. Effekten av et forbruk opp mot 800 g per dag er omtalt i diskusjonskapittelet.

For hvert av de tre kostholdene er det laget to scenarioer med hhv. dagens og økt andel norskprodusert matkorn. Scenarionavnet på sistnevnte scenarioer slutter med «K» i Tabell 2. Mer norsk matkorn er en nøkkel til å øke selv- forsyningsgraden, som er en prioritert målsetting for dagens regjering (Meld. St. 11 (2023–2024)), og til å motvirke arealnedgangen som følge av redusert husdyr- produksjon. Det er et mål om å øke andelen norskprodusert matkorn fra 50 prosent til 90 prosent (Meld. St. 11 (2023–2024)). Målet tilsvarer en økning fra ca. 40 prosent til ca. 80 prosent av alt mel brukt i Norge siden bake- varer omfattet av EØS-avtalens ordning for bearbeidede matvarer med råvarekompensasjon holdes utenfor mål- settingen om 90 prosent.

Det er ikke satt krav om at det samlede kaloriinntaket av de matvarene som omfattes av modellen, må holdes uendret. Et eventuelt over- eller underforbruk av kalorier forblir udekket eller dekkes av matvarer utenfor modellen. For vår analyse er det ikke av betydning om kalorinedgangen kompenseres med matvarer utenfor modellen siden det ikke vil påvirke aktivitetsnivået i norsk jordbruk og vår beregning av samfunnsvirkningene. Det vil også gjelde for helsevirkningene fordi vi kun beregner helseeffekten av matvarer inkludert i modellen. I et bredere perspektiv vil derimot kostholdsendringer som ikke fanges opp av modellen, kunne påvirke våre beregnede helseeffekter. Eksempelvis vil et økt forbruk av fisk være helsemessig gunstig. Om noe av det reduserte kaloriinntaket kompenseres med fisk vil vår beregning derfor undervurdere de samlede helsevirkningene av kostholdsendringen.

Scenarioene sammenlignes med en referansebane der jordbrukspolitikken og eksogene rammebetingelser videreføres som i dag.

4. RESULTATER

Vi presenterer først resultater for jordbruket. Disse danner grunnlaget for den samfunnsøkonomiske verdsettingen av helsegevinster, klimagassutslipp og -opptak samt øvrige økosystemtjenester.

4.1. Effekter for jordbruket

Beregningene viser at norsk matproduksjon kan falle med inntil 40 prosent ved dagens matkornandel (40 prosent) sammenlignet med referansebanen, målt i megajoule ¹⁴(Figur 1), kan matproduksjonen øke med nesten 10 prosent dersom det lykkes å øke matkornandelen. Jordbruksarealet går ned med over 35 prosent hvis befolkningen følger kostråd som også tar hensyn til klima og miljø («NyeB»). Kostråd med utgangspunkt i kun helseeffekter («Nye» og «NyeK») gir mindre endringer i jordbruksareal i drift. Utslippene av klimagasser reduseres med 25 prosent eller mer hvis de nye kostrådene følges. Å følge dagens kostråd reduserer utslippene med 10-15 prosent.

At utslipp faller mer enn matproduksjon skyldes at utslippsintensive produksjoner som rødt kjøtt bidrar relativt sett mindre til matproduksjon. Størrelsen av norsk matproduksjon på energibasis er i stor grad avhengig av godt nok vær til å produsere matkorn. I 2019 (året etter tørkesommeren 2018) var selvforsyningsgraden på 41,0 prosent før den økte til 44,9 prosent året etter (Norsk institutt for bioøkonomi, u.å.). Om lag 90 prosent av alt jordbruksareal går til å produsere fôr til husdyr (Statistisk Sentralbyrå, 2010). Det er særlig drøvtyggere (storfe, sau, geit) som nytter grovfôr fra grasarealer og kraftfôr produsert med norsk fôrkorn. Når jordbruksarealene går relativt sett mindre tilbake enn klimagassutslipp, skyldes dette at husdyrproduksjonen blir mer ekstensiv. Redusert forbruk av rødt kjøtt fører til færre dyr samtidig som arealtilskudd opprettholder lønnsomheten i produksjon av grovfôr. Derfor lønner det seg å la drøvtyggerne spise mer gras og mindre kraftfôr. Isolert sett øker utslipp per dyr, men nedgangen i antall dyr mer enn oppveier for dette.

Figur 2 viser arealbruken i referansebanen og de seks scenarioene. Jordbruksarealet reduseres i takt med at befolkningen følger de ulike kostrådene for rødt kjøtt, bearbeidede kjøttprodukter, meierivarer samt frukt og grønt. Uten økt norskandel på matkorn er endringen størst fra referansebanen til et kosthold som også tar hensyn til klima og miljø («NyeB»). Økt norskandel på matkorn gjør at arealbruken er 8-10 prosentpoeng høyere sammenlignet med arealbruken i de respektive scenarioene uten økt norskandel.

Selv om det dyrkes mer matvekster som kan spises direkte av mennesker, forblir andelen jordbruksareal som brukes til fôrproduksjon, høy. I referansebanen er denne andelen 85 prosent, og den er lavest i scenarioet med et helsemessig og miljømessig begrunnet kosthold og økt norsk matkornandel («NyeBK») med 71 prosent.

Figur 3 viser kostholdet i referansebanen og i de seks scenarioene. Beregningen gjelder de matvarer som omfattes av Jordmod. Figuren viser at andel vegetabilsk kost i de seks scenarioene øker sammenlignet med referansebanen og at andelen animalsk mat minker. Økningen kompenserer ikke fullt ut for nedgangen i kjøttforbruket. Et helse- og miljømessig begrunnet kosthold («NyeB», «NyeBK») ligger ca. 200 kcal per person og dag lavere enn kostholdet i referansebanen.

Tabell 3 viser endringen i engrosprisene som er nødvendige for å få konsumentene til å følge kostrådene, målt med referansebanens varekurv. Prisen på rødt kjøtt om lag dobles fra referansebanen ved nye kostråd («Nye» og «NyeK») og mer enn tredobles ved helse- og miljømessig begrunnede kostråd («NyeB» og «NyeBK»). For meierivarer er økningen enda sterkere, med mellom fire- og seksdobling av prisen, avhengig av kostråd. Prisene for frukt og grønt må reduseres med 90 prosent for at befolkningen følger kostrådene. Prisendringen reflekterer størrelsen på egenpriselastisitetene og den påkrevde mengdeendringen. Mindre elastisk etterspørsel etter meierivarer enn for kjøttprodukter gjør prisendringene for førstnevnte produkter større.

De samlede forbruksutgiftene etter matvarer som omfattes av modellen, øker likevel mindre (inntil 40 prosent) enn for de enkelte varegruppene. Det skyldes delvis et lavere totalt kaloriinntak.

Tabell 3: Engrospriser i tre scenarioer (Referanse = 100).

4.2. Verdsetting av samfunnsøkonomiske virkninger

De samfunnsøkonomiske verdiene for produsent- og konsumentvelferd, helseeffekter, nettoutslipp av klimagasser og øvrige økosystemtjenester vises i Figur 4. Tapt konsumentvelferd er det største enkeltbidraget med en negativ nåverdi på 424-1 221 mrd. 2022-kr, fulgt av de samlede helseeffektene som er i størrelsesorden 389-803 mrd. 2022-kr. Omregnet i årlige verdier er helseeffekten av å følge det gamle kostrådet ca. 30 mrd. 2022-kr. I Klimakur 2030 ble helsegevinsten beregnet til 12-26 mrd. kr årlig (Miljødirektoratet, 2020). Tallene er ikke direkte sammenlignbare på grunn av forskjeller i metode og parameterv-erdier. Både forbrukernes velferdstap og helsegevinster er direkte korrelert med kostholdsendringen for kjøtt, meierivarer og frukt og grønt. Størst endring fra referansebanen (dvs. scenario «NyeB») gir størst effekt i begge retninger. Reduserte utslipp av klimagasser fra jordbruksaktivitet gir positive samfunnseffekter (30-102 mrd. 2022-kr). Endringen i produsentvelferd og øvrige miljøgoder gir negativ samfunnsøkonomisk nåverdi på henholdsvis inntil 167 mrd. 2022-kr og inntil 283 mrd. 2022-kr.

Den samlede netto samfunnsmessige nåverdien (markert med gule diamanter i figur 4) varierer mellom -38 mrd. 2022-kr («GamleK») og -743 mrd. 2022-kr («NyeB»). Det skyldes i hovedsak at samlet samfunnsøkonomisk verdi domineres av konsumentvelferd og helseeffekt der førstnevnte til dels er betydelig større. Dess mer kostrådet avviker fra kostholdet i referansebanen, dess større blir det samfunnsøkonomiske tapet. Økt norsk matkornandel har en positiv samfunnseffekt, men den er likevel liten i den store sammenhengen.

Figur 5 viser den samfunnsøkonomiske verdien av økosystemtjenestene inkludert klimagassutslipp. Scenarioene med mindre kostholdsendringer («Gamle», «GamleK») har en positiv samfunnseffekt av økosystemtjenestene samlet sett. For de nye kostrådene blir derimot den samlede samfunnseffekten av økosystemtjenestene negativ. Det skyldes at tapet knyttet til øvrige økosystemtjenester (dvs. landskapsestetikk, biologisk mangfold, rekreasjon og kulturarv) vokser mer enn gevinsten av reduserte klimagassutslipp. Av samme grunn har også kostråd som eksplisitt tar hensyn til miljømessig bærekraft («NyeB», «NyeBK»), en større negativ samlet samfunnsøkonomisk verdi av økosystemtjenester enn kostråd utelukkende basert på helseeffekter («Nye», «NyeK»).

4.3. Robusthet av de samfunnsøkonomiske virkningene

Vår analyse bygger på metodiske forenklinger, usikre anslag på verdsettingsestimater og andre forenklende forutsetninger. Det er derfor nødvendig å se nærmere på hvordan endringer i disse påvirker de innbyrdes størrelsesforholdene mellom de ulike samfunnseffektene. Vi har derfor gjort anslag for netto samfunnsøkonomisk verdi med endrede forutsetninger for karbonpris, kostråd for frukt og grønt og etterspørselselastisiteter.

Karbonprisen er økt til en prisbane som er forenlig med 1,5 graders målet og som skal brukes for følsomhetsanalyser (Regjeringen, 2021). Denne prisen er i 2030 på 2990 2022-kr per tonn redusert CO2-ekv. og gjelder utslipp fra både jordbruk, arealbruk og arealbruksendringer. Det er imidlertid usikkerhet om hvorvidt prisbanen er i tråd med 1,5 graders målet (jf. Rosendahl og Wangsness, 2023). Vi har vurdert den direkte samfunnseffekten av økt karbonpris og ser bort fra at økt karbonpris eventuelt vil føre til endringer i jordbruket. Forbruket av frukt og grønt er økt fra 500 g/dag til 800 g/dag som er anbefalingen i de nye kostrådene. Vi har vurdert hvordan denne endringen påvirker helseeffekten og forutsetter at økningen skjer gjennom import. Dermed får det ingen konsekvens for norsk jordbruk. Siden konsumentvelferd er den største enkelteffekten, har vi variert etterspørselselastisitetene. Antakelsen om lineære etterspørselsfunksjoner gjør at konsumentvelferd endrer seg proporsjonalt med etterspurt mengde og dette forholdet bestemmes av funksjonens stigningskoeffisient. Vi analyserer en situasjon der etterspørselen er mer elastisk ved å øke modellens elastisiteter for kjøtt, meierivarer, frukt og grønt med 0,1 og beregner den isolerte effekten av dette for konsumentvelferd.

Resultatene vises i Figur 6 der samfunnsøkonomisk verdi av hovedanalysen er markert som (A). En høyere karbonpris bidrar positivt på den samlede samfunnsøkonomiske verdien, men økningen er langt fra stor nok til at verdien blir positiv (B). Økt forbruk av frukt og grønt drar i samme retning (C) slik at samlet samfunnsøkonomisk verdi med de to effektene blir mindre negativ enn med høyere karbonpris alene. Årsaken er at økt forbruk av frukt og grønt har en positiv helseeffekt. Imidlertid ligger det nye forbruket (800 g/dag) høyere enn TMREL-verdien (700 g/dag) slik at det ikke beregnes helsegevinst for de 100 g/dag over TMREL-verdien. Mer elastisk etterspørsel reduserer konsumentenes velferdstap (D) og gir også positiv samfunnsøkonomisk verdi. Samlet netto samfunnsøkonomisk verdi blir positiv i alle scenarioene først når alle de tre endringene legges til grunn.

5. DISKUSJON OG KONKLUSJON

Resultatene tyder på en negativ samfunnsøkonomisk verdi av at befolkningen følger gamle eller nye kostråd. Dette skyldes i all hovedsak et velferdstap når konsumentene «tvinges» over i et nytt spisemønster. Velferdstapet er igjen avhengig av forbrukernes priselastisitet for matvarer. Som nødvendighetsgode er mat lite prisfølsom, men det er større substitusjonsmuligheter mellom matvarer. Robusthetsanalysen viser at velferdstapet, og dermed den samlede samfunnsøkonomiske verdien, er sensitiv for mindre endringer i elastisitetenes verdier som igjen kan føre til positiv samfunnsøkonomisk verdi. Om det å følge kostråd gir positiv eller negativ samfunnsøkonomisk verdi blir dermed heller et spørsmål om hvordan kostrådene påvirker konsumentene enn hvordan de påvirker jordbruket.

Et annet viktig resultat er at samfunnsøkonomisk verdi forringes med nye kostråd sammenlignet med gamle kostråd, og i enda sterkere grad om de nye kostrådene tar hensyn til miljømessig bærekraft. Dette resultatet gjelder uavhengig av forutsetninger om etterspørselselastisiteter og karbonpriser. Årsaken er at tapet av de positive økosystemtjenestene jordbruket leverer er høyere enn gevinsten fra reduserte utslipp av klimagasser. Vi konkluderer derfor med at det fra et samlet miljøperspektiv er viktigere at befolkningen følger gamle enn nye kostråd. Fra et rent klimamessig ståsted er nye kostråd basert på miljømessig bærekraft å foretrekke.

Økt norsk kornproduksjon gir positiv samfunnsgevinst. Årsaken er at det motvirker arealnedgang (som gir negativ samfunnsøkonomisk verdi) og innebærer lite ekstra utslipp av klimagasser.

Våre konklusjoner må sees i lys av betydelig usikkerhet i de numeriske og metodiske forutsetningene, særlig når det gjelder kvantifisering av helseeffekter og konsumentvelferd.

En viktig metodisk forutsetning er at de samfunnsøkonomiske verdiene etterberegnes basert på modellens resultater. Dermed fanger analysen ikke opp indirekte effekter (f.eks. effekten av innføring av karbonpriser for tilpasningen i jordbruket).

Kostrådene gjelder på individnivå, ikke befolkningsgjennomsnitt. Det er stor variasjon i folks spisemønster. Miljødirektoratet (2020) anslo eksempelvis at inntaket av rødt kjøtt for befolkningsgjennomsnittet måtte ligge om lag en tredjedel lavere enn kostrådet for å sikre at kostrådet ble oppfylt av hele befolkningen. Siden overgangen til nye kostråd har negativ samfunnsøkonomisk verdi i vårt hovedalternativ, vil en slik forutsetning gjøre den negative samfunnsøkonomiske verdien større.

Verdien av økosystemtjenestene er utelukkende knyttet til endringen i jordbruksareal på nasjonalt nivå. Betalingsvillighet for økosystemtjenester avhenger imidlertid også av andre faktorer slik som antall bruk, jordbruksstruktur, regional produksjonsfordeling og driftsmåte. Det er også usikkerhet knyttet til overføring og bruk av resultatene fra verdsettingsmetoden Lindhjem mfl. (2023b) bruker for å verdsette økosystemtjenestene, selv om den er utført etter gjeldende internasjonale retningslinjer (Johnston mfl., 2017) og har forsøkt å unngå såkalt hypotetisk skjevhet (overdrevent høye verdier).

Analysen utelater negative eksterne effekter fra jordbruket slik som avrenning av nitrogen og fosfor, bruk av plantevernmidler og rovdyrproblematikk. Disse er utelatt fordi modellen er for grovmasket til å kunne håndtere disse på en forsvarlig måte. Økt kornproduksjon vil kunne føre til mer avrenning og mer monokultur i sentrale strøk, mens mindre jordbruksareal i drift og mer ekstensiv produksjon vil kunne ha motsatt effekt. Færre beitedyr vil muligens dempe rovdyrkonfliktene.

Høyere priser for innsatsfaktorer og importerte matvarer vil føre til dyrere matproduksjon og gi lavere produsentvelferd. Isolert sett vil det gi mindre norsk matproduksjon.

Helseeffektene er trolig undervurdert fordi vi ser bort fra sparte helsetjenesterelaterte kostnader og mindre produksjonstap som følge av bedret folkehelse.

Konsumentenes velferdstap skyldes lavere forbruk og høyere priser. Velferdstapet er trolig overvurdert fordi vi må forvente at redusert kaloriinntak kompenseres med matvarer utenfor modellen. I vår analyse har vi «tvunget» konsumentene til å følge gamle og nye kostråd ved å låse forbruket. Det resulterer i engrospriser for enkeltvarer som er inntil ti ganger høyere enn i referansebanen og reiser spørsmålet om hvor realistisk en slik framgangsmåte vil være. Det vil eksempelvis føre til handelslekkasje siden de nye prisene vanskelig lar seg realisere innenfor dagens importvern. Myndighetenes politikk overfor usunn drikke og nytelsesmidler er dels svært inngripende (f.eks. vinmonopol, røykeloven og legemiddelloven), men har samfunnets aksept. Felles for disse er at (over-)forbruk i hovedsak oppleves som plagsomt for andre, noe en kan si ikke gjelder (over-)forbruk av usunn mat. Det beste myndighetene kan gjøre for å oppnå positiv samfunnsøkonomisk verdi av å følge kostråd – i den grad folk ikke er fullt informert om uheldige helsevirkninger – er kanskje å påvirke folks atferd gjennom informasjons- og holdningskampanjer og bidra til bedre merking av usunn mat. Det kan også tenkes at stadig bedre kjøttsubstitutter og laboratoriekjøtt kommer til å endre folks matvaner i retning av de nye kostrådene. Klimaavgifter på matvarer, derimot, påvirker forbruk, men ikke nødvendigvis folks preferanser og vil i så fall ikke påvirke velferdstapet ved nytt spisemønster.

Usikkerheten gir behov for videre arbeid. Utfra den relative betydningen av de ulike samfunnseffektene gjelder dette kanskje særlig estimering av etterspørselssystemer etter matvarer og effekten av bedret helse. Det vil også være interessant å vite i hvilken grad konsumentene har tilstrekkelig kunnskap om og, i så fall, tar hensyn til de negative helseeffektene av eget kosthold. Velferdstapet er reelt, hvis folk er opplyst om helseeffektene og tar rasjonelle valg¹⁵. Dernest er det viktig å inkludere flere miljøvirkninger og økosystemtjenester i analysen (f.eks. effekt av avrenning av næringsstoffer, effekt av plantevernmidler for pollinering og biologisk mangfold), samt å geografisk differensiere betalingsvillighet for økosystemtjenester og koble de økosystemtjenestene som er inkludert i analysen tettere til jordbruksdrift i stedet for jordbruksareal alene. Viktigst er antakelig å inkludere eksterne effekter på helse og økosystemtjenester direkte i modellen for å fange opp både direkte og indirekte effekter.

Samlet sett tyder analysen på at den samfunnsøkonomiske verdien av å følge gamle eller nye kostråd kan være negativ. Dersom myndighetene likevel ønsker at befolkningen følger kostrådene, understreker våre beregninger viktigheten av virkemidler som påvirker folks preferanser. De nye kostrådene vil i så måte kunne være et hjelpemiddel på veien dit.

Fotnoter:

1. Forfatterne takker en anonym konsulent og redaktør Lars-Erik Borge for svært verdifulle kommentarer. Arbeidet er finansiert av Norges Forskningsråd under prosjektene LANDWELL (315990) og Sustaina- ble Eater (320800). ↩︎
2. Tallene bak figurene kan fås ved henvendelse til førsteforfatter. ↩︎
3. Theoretical Minimum Risk Exposure Level. ↩︎
4. QALY og DALY er to ulike mål på helseenheter. Den viktigste for- skjellen er at DALY er et mål på helsetap, mens QALY er mål på en helsegevinst. Det er metodiske forskjeller i hvordan enhetene måles metodisk, men Helsedirektoratet (2024b) argumenterer for at de i prin- sippet måler det samme og vil være like gode mål for helseenheter i samfunnsøkonomiske analyser. ↩︎
5. Stortinget ga i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet 2023 Miljødirektoratet i oppdrag å lage et lovforslag til forbud mot nydyr- king av myr til utbyggingsformål. Forslaget har kommet, men det er ikke vedtatt i Stortinget pr dags dato. ↩︎
6. Omtrent 70 prosent av Norges befolkning bor innenfor 500 meter fra jordbrukslandskap og har dette som sitt «hverdagslandskap» (Lind- hjem mfl., 2023b). ↩︎
7. Detaljene i spørreundersøkelsen er nærmere beskrevet i Lindhjem mfl. (2023). Dette er arealer som blant annet tidligere har vært vurdert av Miljødirektoratet mfl. for planting av klimaskog (jf. Iversen mfl., 2020). Det ble nevnt at det aktuelle arealet som står i fare for å gro igjen er 1350 km2 (= 1 350 000 dekar). ↩︎
8. I scenarioet ble det beskrevet at tiltak ville holde 75 prosent av jord- brukslandskapet åpent. ↩︎
9. I scenarioet ble det beskrevet at tiltak ville bevare 50 prosent av 560 truede artene (blomster-, gress- og sommerfuglarter) på arealene. ↩︎
10. I scenarioet ble det beskrevet at tiltak ville bevare et representativt ut- valg av kulturarven på arealene. ↩︎
11. Antatt 5500000 innbyggere, der ca. 80 prosent er over 18 år. ↩︎
12. Lindhjem mfl. (2023b) bruker som et laveste anslag en verdi på kr 105 per generell rekreasjonsaktivitet basert på Lohaugen mfl. (2017) og et høyeste anslag på kr 600 basert på en amerikansk database over be- regnede rekreasjonsverdier (https://recvaluation.forestry.oregonstate. edu/). Vi følger Lindhjem mfl. (2023b) og bruker gjennomsnittet av disse, kr 352,50, som et grovt anslag her. Det gir et anslag per dekar på kr 959 per år. ↩︎
13. Betalingsvilligheten for å unngå virkningene for naturmangfold, land- skap og kulturarv er oppgitt per år fra 2023 i 10 år. Redusert rekreasjon antas å løpe fra 2030 til 2050. Alle virkninger er inflasjonsjustert og diskontert til nåverdi for 2023. ↩︎
14. Energiinnholdet i matvarer blir som regel oppgitt i kilojoule (kJ) eller kilokalorier (kcal). 1 kJ = 0,239 kcal. 1 000 kJ = 1 MJ ↩︎
15. Det kan også være andre grunner enn manglende informasjon om hel- sevirkninger som kan rettferdiggjøre inngripen, inkludert ulike proble- mer identifisert i adferdsøkonomi som for eksempel manglende selv- kontroll (O’Donoghue og Rabin, 2006). ↩︎