Fakta og fiksjon om statsbudsjettet 2023¹

Pengebruk

«Situasjonen vi står i nå, løses ikke med økt pengebruk, men med mindre pengebruk» (Vedum)

Regjeringen legger opp til å bruke 164,4 milliarder kroner mer neste år enn i år. 30.000 kroner ekstra for hver eneste innbygger. Utgiftene blir 10.6 prosent høyere sammenliknet med i år,² og dette er betydelig mer enn den generelle prisveksten på 2,8 prosent³ som regjeringen antar for neste år. Det er også mer enn den anslåtte prisveksten i statsbudsjettets utgifter, som anslås til 3,5 prosent,⁴ og mer enn årets lønnsoppgjør på 3,7 prosent. Det ligger dermed an til en økt ressursbruk i offentlig sektor i reelle termer. Ser en på ulike sektorer, vil kun samferdselssektoren få mindre vekst enn prisøkningen. Økningen av forsvarsbudsjettet er på sin side mindre enn den gjennomsnittlige økningen til budsjettet.

Prioriteringer

«Utfordringene er mange, og listen over gode formål er lang. Og jeg skulle gjerne hatt mye mer å gi til flere, men min jobb er å gjøre det som er samla sett det beste for Norge» (Vedum)

Til tross for tøffe tider, byr budsjettet på satsinger. Bøndene, som ofte tjener mer enn «folk flest», får et generøst jordbruksoppgjør. I følge Espen Amundsen sitt innlegg i Dagens Næringsliv 22.10.22, øker landbruksbudsjettet med over 30 prosent fra 2022. Brukere av ferjer får lavere fergetakster. Det blir også penger til lavere drivstoffavgifter, videreføring av skipstunnel ved Stad, flyplass i Bodø, tre fylkesoppløsninger, og gratis barnehager i Finnmark og Nord-Troms. I den grad Arbeiderpartiet og Senterpartiet har prioritert ulike utgiftsposter opp mot hverandre i neste års budsjett, er det særinteressene som har vunnet fram.

Disse «prioriteringene» minner oss om Friedmans sitat om politikk og særinteresser:

«Complete free trade is not politically feasible. … Because it’s only in the general interest and in no one’s special interest.» (Friedman)

Det er verd å minne Arbeiderpartiet og Senterpartiet om at felleskapet er mer enn summen av særinteresser.

Inntekter og skatt

«Mange, også i offentlig sektor, vil oppleve budsjettet som stramt.» (Vedum)

Den tydelige prioriteringen i budsjettet er at andre enn staten skal betale. Den såkalte stramheten til årets budsjett ligger nemlig i at skattene strammes til. Mens utgiftene øker med 164,4 milliarder, øker inntektene utenom oljesektoren med 207,4 milliarder kroner. Rundt 130 av disse milliardene er økt skatt på inntekt, formue og arbeidsgiveravgift.⁵ Noe av disse økte inntektene følger av høy aktivitet i norsk økonomi og noe skyldes økninger i skatterater.

En rekke grupper står overfor skatteøkninger i forslaget til statsbudsjett: Arbeidstakere som tjener mer enn 750 000 kroner, arbeidsgivere med ansatte som tjener mer enn 750 000 i året, eiere som tar utbytte, kraftprodusenter og fiskeoppdrettere. Noen avgifter øker også, som momsen og omregistreringsavgiften for elbiler og klimagassavgifter i ikke-kvotepliktige sektor.

Regjeringen beregner skatte- og avgiftsskjerpelser på 46 milliarder kroner i bokførte verdier for 2023. Næringsbeskatningen bidrar med 90 prosent og formuesskatten med 4 prosent. I personbeskatningen utgjør skjerpelser i trinnskatt og utbytteskatt til sammen 11 prosent, men blir mer enn motsvart av lettelser i bunnfradrag og trygdeavgifter.⁶

Det er uvanlig og uheldig at store skatteøkninger kommer som følge av at regjeringen trenger inndekning i ett enkelt budsjettår. Hva er de faglige analysene som ligger bak disse skatteendringene? Hvorfor ikke vente på Torvik-utvalget sin rapport som kommer i desember 2022? Vi utdyper nå noen forhold som regjeringen grundig burde ha analysert i forkant av slike skatteendringer.

Ekstra arbeidsgiveravgift

Forslaget til regjeringen er å innføre en ekstra arbeidsgiveravgift på 5 prosent for arbeidsgivers ytelser til arbeidstakere over 750 000 kroner, som vil si summen av lønn, naturalytelser, pensjonsinnskudd mv.⁷ To viktige spørsmål melder seg:

1. Hva er insidensen? Altså, hvem betaler for disse avgiftene til slutt? Vil bedriftene velte disse over på arbeidstakerne slik at lønnsandelen av verdiskapningen holdes uendret eller vil eiere ta regningen slik at lønnsandelen øker og bedriftenes overskudd reduseres? Eller vil bedriftene makte å øke sine priser slik at det er bedriftenes kunder som betaler regningen til slutt? Svaret er avgjørende for proveny, fordeling og effektivitetseffektene. Litteraturen på området tilsier at det meste, over litt tid, vil bli betalt av arbeidstakerne. Kanskje kan det at ordningen er midlertidig,⁸ gjøre at ekstraavgiften hovedsakelig vil betales av arbeidsgiverne. Insidensen vil påvirke provenyeffektene for offentlig ansatte.⁹

2. Hva er effektivitetstapet per krone i ekstra skatteinntekter? Den ene av oss, Magne Mogstad, sammen med Gaute Torsvik og Ola Vestad, har analysert effektivitetstapet i norsk økonomi som følge av skatteøkninger på oppdrag fra skatteutvalget ledet av Ragnar Torvik. Analysen hviler på at insidensen faller på arbeidstakerne, altså at skatten slår ut i lavere lønn for arbeidstakerne. Resultatet er at å kreve inn 1 krone ekstra i skatt på høye arbeidsinntekter gir 80 øre i tapt verdiskapning. Sagt på en annen måte, for å opprettholde velferden til individene måtte staten betalt 1,80 kroner per krone de får inn i skatt. Skattekostnaden består av to hovedkomponenter: Hvor mye arbeidstakerne responderer ved å tilby færre arbeidstimer, og hvor mye ekstra inntekter staten får inn igjennom skatten. Tilsvarende studier på USA viser at responsen i arbeidstilbudet i Norge og USA er ganske lik,¹⁰ mens ekstrainntektene i Norge er relativt beskjedne fordi det er relativt få med virkelig høye inntekter i Norge. Dermed blir det relativt lite ekstrainntekter per endrede arbeidstime og dermed en høy skattekostnad.

Grunnrenteskatter

Den norske grunnrenteskattemodellen blir typisk vurdert til å være en god skatt fordi den visstnok er nøytral. I det ligger det at private eiere vil gjøre de samme beslutningene etter skatten er innført som de ville ha gjort om skatten ikke ble innført. Nøytraliteten oppnås ved at staten dekker en andel av alle utgifter, mens eierne må gi fra seg den samme andelen av inntektene. Skatten er med andre ord som at en ekstra eier kommer inn. Avkastningen per krone investert for de private eierne er uendret, men de eier en mindre andel av prosjektene. Overskuddet i kroner og øre til eierne fra et gitt prosjekt blir selvsagt mindre, men det gjør også investeringskostnadene i kroner og øre. Minst to viktige spørsmål står per nå imidlertid ubesvart:

1. Hva bør skattesatsen være? Regjeringen går inn for følgende opplegg. Alle selskaper betaler vanlig selskapsskatt på 22 prosent, som reflekterer et ønske om å ikke påvirke fordelingen av kapital mellom sektorer. I petroleum pålegges det i tillegg en særskatt på 56 prosent. Særskatten i vannkraft skal økes fra 37 prosent til 45 prosent, mens de nye særskattene i landbasert vindkraft og havbruk settes til 40 prosent.¹¹ Det siste er i tråd med NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruk.

I den enkleste modellen er nøytraliteten i grunnrenteskattene uavhengig av satsen. Er disse skattene helt nøytrale, kunne en ha pålagt en særskatt på 77 prosent og fått en samlet skattesats på 99 prosent og eiere ville ikke ha latt seg påvirke. En ville fått samme investeringsaktivitet som om særskatten var 40 prosent eller 1 prosent. Forskjellen ville bare ha vært hvor stor andel staten «eier».

Ingen har nok helt tro på at en kan pålegge 99 prosent skatt uten vridninger. En lavere særskatt er derfor en innrømmelse av at en ikke helt og fullt tror på nøytraliteten. En viktig grunn til at disse særskattene ikke nødvendigvis er nøytrale, er at eiere har kostnader som de i realiteten ikke kan trekke fra. Eksempler kan være innsats, kunnskap eller nye ideer som eiere ikke fullt ut kan synliggjøre. Skatten vil da resultere i mindre innsats, mindre kunnskap, eller færre nye ideer i næringen, som vil redusere næringens verdiskapning.

Spørsmålet er med andre ord hvor lav satsen må være for å unngå et større effektivitetstap per krone i skatteproveny for lakseskatt enn for andre skatter. Dette spørsmålet er ubesvart og bakgrunnsmaterialet fra finansdepartementet eller havbruksskatteutvalget ledet av Karen Helene Ulltveit Moe gjør lite for å svare på hva som er riktig sats. At betydningen av egeninnsats og immaterielle forhold skulle være akkurat den samme i vindkraft på land og havbruk fremstår som ganske usannsynlig.

2. Hvordan skal staten behandle allerede foretatte investeringer? Om skatten er nøytral for nye investeringer, er den ikke det for allerede foretatte investeringer. Endringen vil påvirke såkalt dynamisk effektivitet. Riktignok er det vanskelig å endre beslutninger om investeringer som er «sunk», men regnestykkene er annerledes enn de investorene gjorde da de investerte. Om investorer tror tilsvarende skatteendringer kan skje igjen, kan det påvirke investorenes investeringsvilje. De må da legge inn en ekstra risikopremie, som vil gjøre prosjekter i forventning mindre lønnsomme. Det er en betydelig litteratur på dette, som finner at det er direkte skadelig for investeringer om investorene tror at skatten vil øke etter investeringen er foretatt. Nobelprisbidraget til Kydland og Prescott, Rules rather than discretion, publisert i Journal of political economy i 1977 er blant de viktigste. Agnar Sandmo har videre vist at en nøytral skatt ikke lenger er nøytral om den endres over tid.

For å komme rundt dette, burde myndighetene som et minimum se på den forventede avkastningen ut fra hva laksepriser, valutakurser og kostnader for innsatsfaktorer var da lisensen ble gitt, ikke hva de er i dag. Som påpekt av Espen Henriksen, Espen Moen og Gisle Natvik i sitt høringssvar til NOU 2019: 18 Skattlegging av havbruk, vil «realisert avkastning på et risikabelt prosjekt […] stort sett alltid avvike fra forventet avkastning. Ekstraordinær høy realisert avkastning som skyldes en kombinasjon av initial høy risikotaking, dyktighet og flaks, skal ikke gi opphav til grunnrentebeskatning.» Staten må derfor i prinsippet forsøke å identifisere hvor stor del av den realiserte avkastningen som skyldes grunnrente og hvor stor del som skyldes andre forhold, som risikotaking, innsats og ideer. Siden det i dag er så mange som syns det er helt åpenbart at mye av den gode avkastningen i havbruk er grunnrente, er det pussig at staten ikke innførte grunnrente i denne næringen tidligere.

Langsiktig bærekraft i statsfinansene

Det ligger an til ekstraordinært store inntekter fra olje- og gassindustrien i budsjettet for 2023, med en økning på 1 316 milliarder kroner sammenliknet med 2022.¹² Det er en økning på 84,4 prosent, som settes inn i oljefondet. Samtidig tapte Oljefondet 1 680 milliarder kroner i første halvår 2022.¹³ Finansdepartementet mener imidlertid at statens to pensjonsfond ved nyttår 2022/2023 samlet vil være 175 milliarder større enn ved starten av året.

Til sammenlikning vil folketrygdens forpliktelser til alderspensjon ha økt mye mer. På ett år er denne fremtidige gjelden beregnet å øke med 564 milliarder kroner og passere 10.000 milliarder kroner.¹⁴

I tillegg er det en rekke andre strukturelle utfordringer for både inntekt og utgiftssiden. Mer enn 1 av 10 i yrkesaktiv alder mottar uføretrygd, og bak relativt høy sysselsetning skjuler det seg mye deltid og få arbeidstimer. Produktivitetsveksten er skremmende lav, rundt 0.6 prosent årlig i perioden 2008–2019.¹⁵ Offentlig sektor har vokst og vokst og de offentlige utgiftene utgjør rundt 60 prosent av BNP for Fastlands-Norge.¹⁶ Dette reflekterer blant annet at et økt finanspolitisk handlingsrom i perioden 2002–2021 nesten utelukkende har gått til offentlige utgifter (86 prosent), istedenfor til å redusere skatter (14 prosent).¹⁷

Det er dessverre lite oppmerksomhet rundt disse vesentlige utfordringene i budsjettet og debatten om budsjettet. I stedet har SV lagt følgende premiss for budsjettforhandlingene:

«Velferd må være det siste som kuttes» (Lysbakken)

Men offentlig pengebruk er ikke synonymt med velferd. Om man bruker andres penger på andres goder er det gode grunner til å være bekymret for at man verken bryr seg nok om hva godene koster eller hvilke goder man ender opp med. Resultatet kan fort bli studieplasser der ingen ønsker å studere.

Konjunkturstyring vs. strukturelle hensyn

«Statsbudsjettet skal få bukt med den høye prisveksten» (Vedum)

«Et stramt budsjett – det reduserer oljepengebruken med over 18 milliarder kroner – demper presset på prisene, som igjen gjør det mindre sannsynlig med vesentlig høyere rente.»¹⁸ (Vedum)

Skal en tro retorikken fra regjeringen rundt budsjettet, virker hovedmålet med statsbudsjettet å være lavere prisvekst i håp om lavere renteutgifter. Det er gode grunner til å være bekymret om statsbudsjettet skal dikteres av konjunkturhensyn.

For det første bør de vesentlige målestokkene for et statsbudsjett være hvordan det virker på i) tilbudet og kvaliteten på offentlige tjenester, ii) insentivene til å arbeide og produsere, og dermed økonomisk vekst, og iii) fordelingen av ressurser innad og mellom generasjoner. Dette gjelder uansett om man ser på utgifts- eller inntektssiden. Budsjettimpulsen er ingen god indikator for noen av disse målestokkene, og det er uklart hva (om noe) regjeringen forsøker å oppnå med hensyn til i) og ii), og til dels iii).

For det andre er det sannsynlig at regjeringens forsøk på å finstyre konjunktursituasjonen og de nominelle størrelsene konsumprisvekst og, indirekte, nominelle renter, vil mislykkes. Det skyldes en rekke forhold.

Et forhold er at det er vanskelig å bestemme både riktig størrelse og timing for en eventuell motkonjunkturpolitikk. En årsak til dagens situasjon med høyt prispress er jo nettopp at statens konjunkturstyring er mislykket, med for sterke og feil timet stimulanser under pandemien. Hvorfor skulle en akkurat nå klare å treffe bedre? Det er for eksempel diskusjon og betydelig usikkerhet om den faktiske tilstanden til økonomien, nå og til neste år. Finanspolitikken kan fort bli med-syklisk i stedet for mot-syklisk.

Et annet forhold er hvordan regjeringen foretar sin såkalte innstramming, hvor den bruker skatteøkninger. Det er uklart når og hvordan de ulike skatteøkningene vil virke. For arbeidsgiveravgiften, for eksempel, ser regjeringen ut til å håpe at den skal redusere arbeidsetterspørselen. Altså at den ekstra arbeidsgiveravgiften vil gjøre det dyrere å ansette og at bedriftene dermed vil ønske å ansette færre. Det vil skje om ikke bedriftenes kunder eller arbeidstakere bærer hele kostnaden. På s. 105 i nasjonalbudsjettet 2023 skriver nemlig regjeringen at «Situasjonen med høy temperatur i arbeidsmarkedet og overskudd av ledige stillinger tilsier at det er et godt tidspunkt å innføre ekstra arbeidsgiveravgift.» Det fremstår som rimelig optimistisk å bruke skatter til å styre konjunkturer på denne måten. Det ville nok også ha vært krevende å treffe med utgiftsreduksjoner, men vanligvis har i hvert fall politikere fra rød-grønn side argumentert for at endring i utgifter er mer treffsikkert enn skatteendringer for å påvirke aktiviteten i økonomien. Men dette hører vi lite om nå som dette ville innebære en reduksjon av utgiftene. I stedet virker det som om regjeringen benytter anledningen til å øke størrelsen på offentlig sektor på bekostning av privat sektor gjennom økte skatter.

Et tredje forhold er at regjeringen måtte ha strammet inn mye mer om det skulle hatt noen vesentlig effekt på renten. Analyser tyder nemlig på at finanspolitikken historisk har hatt relativt liten effekt på prisene. Martin B. Holmved Universitetet i Oslo ga nylig et innlegg om temaet. Han pekte på at kontraktiv finanspolitikk først og fremst påvirker inflasjonen igjennom Phillipskurven, altså igjennom lavere aktivitet i økonomien, som da igjen gir lavere prispress. Analyser tyder på at Phillipskurven er flat i moderne økonomier. En tommelfingerregel er at prisveksten i økonomien synker med 0.1 prosentpoeng for et fall i BNP på 1 prosent.

Hva er så sammenhengen mellom kontraktiv finanspolitikk og BNP? Holm viste til estimater som tilsier at en reduksjon av budsjettunderskuddet på 1 prosent av BNP, gir omtrent 0.7 prosent lavere BNP. Riktignok avhenger akkurat størrelsen på tallet av hvordan finanspolitikken endres, og konjunktursituasjonen økonomien befinner seg i.

Kombinerer vi disse tallene, kan effekten av en innstramming i finanspolitikken på 1 prosent av BNP forventes å være rundt 0.07 prosentpoeng på prisveksten. Regjeringens såkalte innstramming i 2023, som den beregner til å være rundt 0.6 prosent av fastlands-BNP, vil dermed gi omtrent 0.4 prosent lavere fastlands-BNP¹⁹ og 0.04 prosentpoeng lavere prisvekst.

Hvor mye lavere vil renten dermed kunne bli på grunn av regjeringens innstramming? Analyser av pengepolitikk tilsier at en økning av styringsrenten på 1 prosentpoeng gir 0.2 prosentpoeng lavere prisvekst. Det skulle tilsi at innstrammingen i neste års budsjett vil kunne gi en rente som er 0.04/0.2= 0.2 prosentpoeng lavere enn den ellers ville ha vært. Hvis målet med budsjettet er å bidra til vesentlig lavere prisvekst, slik at renten blir lavere, tilsier de enkle regnestykkene over at det neppe vil lykkes. Effekten av et budsjettunderskudd på prisveksten er simpelthen for liten.

Oppsummering

Regjeringen ser ut til å ha gått baklengs da de laget forslaget for neste års statsbudsjett. De har tenkt på hvor mye penger de har lyst til å bruke. Deretter har de trukket fra et passende beløp de kunne hente fra oljefondet. Det som da står igjen, må dekkes av skatter på fastlandsøkonomien. Siden skatteinntektene ikke ble høye nok med de eksisterende skatteratene, har de økt skatteratene litt her og der.

Dette bryter med god budsjettskikk. Forskning tilsier at rammene for budsjettet bør legges først, og så bør det foretas prioriteringer innenfor de rammene.²⁰ Handlingsregelen har fungert som en rettesnor for rammene inntil nå. Men det er fordi skatter har vært vedtatt igjennom brede skattereformer som har vært tverrpolitisk forankret. Da var handlingsregelen som bestemmer budsjettunderskuddet tilstrekkelig for å sette størrelsen på budsjettet.

Nåværende regjering bryter med dette prinsippet og foretar radikale skatteendringer uten gode utredninger og brede forlik. Begrunnelsene ser ut til å være saldering av budsjettet heller enn strukturelle forhold i norsk økonomi. Dessverre kan dette gå utover selve tilliten til rammebetingelsene i norsk økonomi. Det kan fort komme til å koste mer enn noe annet ved dette budsjettet.

Fotnoter:

1. For ordens skyld: Harding er involvert i utredningsarbeid for SjømatNorge igjennom deres skatteutvalg, etablert våren 2022, hvor Harding sitter som uavhengig medlem og samfunnsøkonom. Han deltar også i forskningssenteret NCS2030 og Akademiaavtalen mellom NHH og Equinor. ↩︎
2. Prop. 1 S (2022–2023). Tabell 2.2 Statsbudsjettets inntekter og utgifter utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner. ↩︎
3. Meld. St. 1 (2022–2023): Nasjonalbudsjettet 2023. Tabell 2.18 Nøkkeltall Nasjonalbudsjettet 2023. ↩︎
4. Prop. 1 S (2022–2023). Boks 2.1 Veksten i statsbudsjettets utgifter. Statsbudsjettets underliggende, reelle utgiftsvekst anslås der til 1,3 pst. Utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter er da holdt utenom. ↩︎
5. Prop. 1 S (2022–2023). For budsjettåret 2023. Statsbudsjettet (Gul bok). Tabell 2.2 Statsbudsjettets inntekter og utgifter utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner. ↩︎
6. Finansdepartementet. Statsbudsjettet 2023: Samlede skatte- og avgiftsendringer. ↩︎
7. Revfem, J. (2022). Den nye arbeidsgiveravgiften starter ikke på 750.000 – lønna kan være under 700.000. Nettavisen, 13. september. https://www.nettavisen.no/okonomi/den-nye-arbeidsgiveravgiften-starter-ikke-pa-750-000-lonna-kan-vare-under-700-000/s/12-95-3424322312 ↩︎
8. Talsnes, S. (2022). Ekstra arbeidsgiveravgift på topplønn tok LO på senga. TV2, 12. september. https://www.tv2.no/nyheter/innenriks/ekstra-arbeidsgiveravgift-pa-topplonn-tok-lo-pa-senga/15180616/ ↩︎
9. Regjeringen skriver følgende i «Statsbudsjettet 2023: Samlede skatte- og avgiftsendringer»: «Proveny er nettoført, dvs. at det er sjablongmessig nedjustert tilsvarende arbeidsgiveravgift ilagt offentlig sektor.» ↩︎
10. Golosov, M., M. Graber, M. Mogstad og D. Novgorodsky (2021). How Americans Respond to Idiosyncratic and Exogenous Changes in Household Wealth and Unearned Income. NBER Working Paper, 29000. ↩︎
11. Se pressekonferanse fra regjeringen 28. september 2022: https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/overskuddene-fra-naturressursene-skal-fordeles-bedre/id2929123/ ↩︎
12. Prop. 1 S (2022–2023). For budsjettåret 2023. Statsbudsjettet (Gul bok). Tabell 2.1 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond utenom lånetransaksjoner ↩︎
13. Se https://www.nbim.no/no/oljefondet/nyheter/2022/negativ-avkastning-i-forste-halvar/ ↩︎
14. Meld. St. 1 (2022–2023): Nasjonalbudsjettet 2023. Tabell 3.2 Hovedtall i statsbudsjettet og Statens pensjonsfond. ↩︎
15. Økonomisk utsyn over året 2019, Statistisk sentralbyrå. Tabell 1.3. ↩︎
16. Meld. St. 1 (2022–2023). Nasjonalbudsjettet 2023. Figur 3.15. ↩︎
17. Meld. St. 1 (2020–2021). Nasjonalbudsjettet 2021. ↩︎
18. Vedum, T. S. (2022). Næringslivstoppen som velger å sparke nedover. Dagens Næringsliv, 28. oktober. https://www.dn.no/innlegg/skatt/politikk/statsbudsjettet-2023/naringslivstoppen-som-velger-a-sparke-nedover/2-1-1343093 ↩︎
19. Finansdepartementet finner for øvrig en svakere effekt enn dette, se boks 3.4 i budsjettet: «De finanspolitiske impulsene i 2023 anslås å virke om lag nøytralt på aktivitetsnivået ifølge budsjetteffektberegningene på KVARTS og NORA [] Negative impulser fra økte skatter og avgifter blir nøytralisert av positive impulser på utgiftssiden som har større aktivitetseffekter per budsjettkrone.». ↩︎
20. Se referanser og diskusjon i Espen Henriksens kommentar i Samfunnsøkonomen, utgave 4, 2022. ↩︎