En økonomisk og politisk regel¹

Innledning

Statsminister Jens Stoltenberg varslet allerede under den tradisjonelle pressekonferansen før sommeren 2000 at regjeringen ville finne måter å bruke mer oljepenger på. Embetsverket i Finansdepartementet hadde sett at det i langtidsprogrammet som skulle legges fram våren etter, ville komme anslag om en betydelig økning i Petroleumsfondet og at det ville være behov for en klar plan for å fase inntektene inn i norsk økonomi. Finansråd Tore Eriksen fikk klarsignal for å starte arbeidet med en slik plan. Det var derfor både et politisk og et faglig behov som lå bak arbeidet med handlingsregelen.

Like over nyttår fikk jeg tilrådningen fra embetsverket. Arbeidet skjedde i nært samspill mellom Statsministerens kontor og Finansdepartementet, gjennom en nærmest kontinuerlig serie seminarer. Det var imidlertid svært få involverte. Regjeringen ble orientert bare timer før presentasjonen. Derimot var det grundige samtaler med LOs ledelse. LO-leder Yngve Hågensen var bekymret for at en økning i pengebruken kunne svekke eksportindustrien. Dette var en viktig årsak til understrekningen om at en det måtte legges vekt på at pengene bidro til å styrke vekstkraften i økonomien. Landets ledende økonomer ble invitert til et samråd hvor de drøftet mulig økning i pengebruken, uten at de visste at dette var ledd i forberedelsene til en ny handlingsregel. Med ett eneste unntak var de ledende økonomene enige om en innfasing i samsvar med det vi senere foreslo.

Handlingsregelen er resultat av to viktige hensyn: Et politisk – et behov for å møte et voldsomt politisk press for økt bruk av oljepengene. Et fagøkonomisk – et behov for å forme en ny forvaltningsstrategi når fondet økte så mye. Den akademiske debatten har imidlertid vært for ensidig rettet mot handlingsregelens betydning som finanspolitisk retningslinje.

Ressursforbannelsen

Det har vært en lang faglig diskusjon om ressursforbannelsen og hollandsk syke. Ressursforbannelsen beskriver hvordan land med store naturressurser likevel opplever lav økonomisk vekst.² Hollandsk syke beskriver en av årsakene til dette, at de store inntektene gir mulighet til å bruke så mye penger at det oppstår en pris- og kostnadsvekst som svekker næringslivets konkurransekraft i utlandet. Hilde Bjørnland og hennes kolleger har gitt viktige bidra til forståelsen av hvorfor Norge ikke er rammet, gjennom sin påpekning av den kompetansen som petroleumsnæringen utviklet.³ Halvor Mehlum og hans kolleger har pekt på hvor viktig gode institusjoner er for å slippe unna.⁴

Men så avdekket Erling Røed Larsen (2006) at også land som har god styring og gode institusjoner kan rammes av ressursforbannelsen hvis politikerne lover bruk av oljepenger for å fiske stemmer. Når disse løftene skal innfris kan etterspørselen øke så mye at det utløser hollandsk syke og med det ressursforbannelsen. Og, det var jo akkurat et slikt stemmefiske vi så i Norge. Carl I. Hagen lovet å bruke mer oljepenger til utallige formål. Og Fremskrittspartiet steg til over 34 prosent på meningsmålingene høsten 2000.

Handlingsregelen

Handlingsregelen er et virkemiddel også for å unngå at andre følger med på galeien. Og, her må vi over til statsviterne. David Mayhew sa allerede i 1974 at politikerne er «singel-minded seekers of reelection».⁵ Fullt så ensidig er det nok ikke, men statsvitenskapen har lært oss at det å vinne valg er en viktig motivasjon for politikerne – noe vi vel alle allerede visste. Hvis de store partiene ser at de taper oppslutning blant velgerne på grunn av den type stemmefiske som Røed Larsen beskriver, kan det derfor føre til at de ser seg nødt til å gjøre det samme. Da blir det plutselig mulig at et politisk flertall stiller seg bak løftene, og forplikter dem til senere å følge opp. Handlingsregelen gjør imidlertid at man kan skylde på «noen andre» når man må holde igjen på pengebruken, man blir ikke stående alene ansvarlig for at man vil bruke mindre enn politiske konkurrenter.

Handlingsregelen er en god budsjettregel. Men regjeringen og Stortinget kunne valgt å gjøre det samme uten en erklært regel. Det spesielle er likevel at handlingsregelen ikke er forankret hverken i lov eller grunnlov. Den er ikke engang basert på et plenarvedtak i Stortinget. Den kan endres med et pennestrøk. Det har åpenbart vært mange fristelser til å gjøre det når det var behov for å smøre vanskelige forhandlinger med mere penger. Når politikerne ikke har gjort det, må det derfor skyldes at handlingsregelen er noe mere. At politikerne ser en egennytte i regelen.

Handlingsregelen kan sees som en troverdig beskyttelse av den kollektive fornuft. Derfor er det også viktig at den er enkelt og lett å forstå. Da jeg ble invitert til evalueringen av regelen understreket jeg nettopp det. Det er ikke behov for en faglig økonomisk ideell regel. Det nødvendige er at den har troverdighet hos velgerne. Men skal den ha troverdighet som en kollektiv fornuft, må den også sees som en fornuftig retningslinje for budsjettarbeidet. Og da henger de politiske og de økonomiske linjene igjen sammen. Handlingsregelen er ikke enten et økonomisk eller et politisk virkemiddel. Handlingsregelens troverdighet avhenger av at den klarer begge deler. Og det viser også hvor klokt det er å se kunnskapen fra ulike fag i sammenheng.

Fotnoter:

1. Kommentaren er basert på et innlegg på seminaret Den økonomiske styringen av det moderne Norge: Handlingsregelen og Oljefondet, avholdt på BI 23. september 2021. ↩︎
2. Se for eksempel Sachs og Warner (2001). ↩︎
3. Et eksempel er Bjørnland mfl. (2019). ↩︎
4. Jevnfør Mehlum mfl. (2006). ↩︎
5. Mayhew (1974), side 5. ↩︎