Forslaget om kontantstrømskatt på petroleum¹

Innledning

Den 3. september 2021 la Regjeringen Solberg fram et høringsnotat med et forslag til omlegging av særskatten på petroleum (Finansdepartementet, 2021). Forslaget innebærer at den nåværende særskatten erstattes av en kontantstrømskatt. Det vil si at det ikke gis fradrag for investeringer i form av avskrivninger, men umiddelbart. Det som investeres hvert år, utgiftsføres samme år. Skattegrunnlaget for denne skatten blir dermed en kontantstrøm, i motsetning til den mer vanlige formen for skatt på selskapsinntekt, som bare tillater en gradvis fradragsføring av investeringer. Forslaget innebærer dessuten at når særskattegrunnlaget er negativt, skal det skje en utbetaling av den negative særskatten.

Det har vært en høringsrunde med frist 3. desember 2021. Regjeringen Støre har varslet at den støtter hovedlinjene i forslaget, og at den vil fremme saken for Stortinget, ventelig i april 2022.

Denne kommentaren bygger videre på analysen av alternative skattesystemer (og forslag) i Lund (2020), der hovedtemaet var det midlertidige skatteregimet for norsk petroleum som ble vedtatt i juni 2020. Jeg vil begrunne hvorfor forslaget fra september 2021 er en forbedring, ikke bare i forhold til det midlertidige regimet, men også i forhold til det permanente som gjaldt i 2019 og tidligere.

Forslaget er i nærheten av å oppnå myndighetenes målsetting om at særskatten skal være et nøytral. Det legger til rette for at selskapene velger å investere slik at det samfunnsøkonomiske overskuddet blir størst mulig. En nøytral særskatt tar ikke hensyn til klimaproblemet eller andre eksterne virkninger. Disse må en søke å korrigere ved andre, målrettede virkemidler, som er lettere å utforme hvis særskatten er nøytral. Dette er en fornuftig arbeidsdeling mellom virkemidlene, og jeg skal i fortsettelsen ikke gå nærmere inn på eksterne virkninger.

Forslaget

I det følgende vil forslaget, «2021-forslaget», først og fremst bli sammenliknet med det permanente systemet som gjaldt i 2019, «2019-systemet». Jeg drøftet og kritiserte det midlertidige «2020-systemet» i Lund (2020). Høringsnotatet skriver at «Fra 2022 vil de midlertidige reglene, som ble innført våren 2020, gradvis fases ut» (Finansdepartementet, 2021, s. 3, jf. s. 22). Dette er misvisende. Det er fullt tenkelig at et større investeringsvolum blir omfattet av de midlertidige reglene fra og med 2023, enn det volumet som ble omfattet i 2020–2022. Nye prosjekter som leverer Plan for utbygging og drift (PUD) til myndighetene innen utløpet av 2022, vil komme inn under de midlertidige reglene, som gir sterk subsidiering. Dette gir grunn til å frykte en sterk opphoping av nye prosjekter innenfor fristen, og en tilsvarende sterk nedtrapping av investeringene når denne bølgen er over.

Inntekter fra petroleum skattlegges med selskapsskatt som i andre selskaper og i tillegg en særskatt. Samlet marginal skattesats er 78 prosent. Dette har ligget fast siden 1992, og forslaget innebærer at ingen endring i dette. Det er fradragspostene som har vært endret, og som på nytt vil bli endret gjennom forslaget. For øvrig har selskapsskattesatsen vært redusert flere ganger siden 1992, men særskatten har økt tilsvarende for å opprettholde samlet marginal skattesats (Lund, 2018).

Selskapsskatt fradragsberettiget i særskattegrunnlaget

Denne gangen er det ikke en endring på grunn av redusert selskapsskatt. Men selskapsskatten blir gjort fradragsberettiget i særskatten. Derfor forslås det å øke satsen i særskatten, slik at samlet marginalskatt igjen skal bli lik 78 prosent. Siden 2019 har selskapsskattesatsen vært  τ_C=0,22, slik som i øvrig næringsvirksomhet, mens særskattesatsen har vært  τ_R0=0,56. De to skattene² har vært beregnet parallelt, det vil si, den ene har ikke vært fradragsberettiget i den andre (eller omvendt). Marginalskatt på inntekt har derfor vært  τ_Y=0,78, og selskapet beholder  1-τ_C-τ_R0=0,22, altså 22 prosent, av en inntektsøkning.

I 2021-forslaget er betalt selskapsskatt fradragsberettiget ved beregning av særskatt. Det betyr at selskapet sitter igjen med en andel ${1–\tau }_C=\mathrm{0,78}$ av en inntektsøkning etter at selskapsskatt er betalt, og at det legges en særskatt med sats ${\tau }_R=\mathrm{0,718}$ på dette grunnlaget, som vi kan kalle «inntekt etter selskapsskatt». Etter særskatten beholder selskapet dermed en andel ${1–{\tau }_Y=(1–\tau }_C\left)\right(1–{\tau }_R)=\mathrm{0,21996}$, altså nesten nøyaktig den samme andelen som tidligere. For enkelhets skyld avrunder vi til ${1–\tau }_Y=\mathrm{0,22}$.

Kontantstrømskatt

Hovedgrepet i forslaget er at fradragene i særskatten for investeringer ikke lenger skal være spredt ut over tid i form av avskrivninger og friinntekt. I stedet gis det fullt fradrag for årets investering i årets skattegrunnlag. Ved beregning av særskatt er det dermed ikke lenger noe skille mellom driftskostnad og investeringskostnad.

Helt siden særskatten ble innført i 1975, har den tillatt fradrag for avskrivninger og friinntekt. Hensikten med friinntekt har vært at særskatten ikke skal føre til vridninger i investeringsbeslutninger ut over det som følger av selskapsskatten. Det er velkjent at selskapsskatt fører til en kile mellom avkastning før og etter skatt på egenfinansierte investeringer. Denne kilen vil øke med skattesatsen. En særskatt på samme skattegrunnlag ville derfor gjøre mange prosjekter ulønnsomme. Tanken har vært at en friinntekt, altså et fradrag for «normalavkastningen», skulle sørge for at særskatten bare faller på ekstraordinær avkastning. Et prosjekt som så vidt blir vurdert som lønnsomt etter selskapsskatt, ville dermed ikke betale særskatt, i hvert fall ikke i nåverdiforstand.

Utformingen av en slik friinntekt har vært kontroversiell. Selskapene har ønsket større friinntekt enn det myndighetene har ment skulle være tilstrekkelig. Jeg har drøftet dette i Lund (2013), der jeg også nevner kontantstrømskatt som en mulig løsning på problemet. Osmundsen (2019) har også argumentert for en slik løsning. Hovedkilden til uenighet fram til nå har vært hvordan en, ved tidspunktet for investering, skal verdsette framtidige skattefradrag. Det har i større grad vært enighet om prinsippet om at skattefradragene bør ta sikte på nøytralitet, som oppnås når de verdsettes likt med investeringen. Hvis skattefradragene gis samme år som investeringen, er det ikke lenger noen uenighet om verdsettingen.

Selskapsskatten vil fortsatt ha fradrag spredt over tid, lineære avskrivninger over seks år. Indirekte vil avskrivninger dermed også påvirke særskattegrunnlaget, siden årets selskapsskatt er fradragsberettiget i dette grunnlaget.

Fullt, umiddelbart tapsfradrag

Forslaget innebærer at særskatten skal være symmetrisk på positive og negative skattegrunnlag. Negativt skattegrunnlag skal føre til utbetaling av «negativ skatt» fra myndighetene til selskapene ved skatteoppgjøret for det enkelte år. Ikke mange skattesystemer har en slik ordning. Hensikten er å oppnå nøytralitet. Når framtidige skattegrunnlag er usikre og kan bli negative, ville den tradisjonelle, asymmetriske behandlingen av positive og negative skattegrunnlag kunne innebære at noen prosjekter blir ulønnsomme.³

I den akademiske litteraturen har en ofte antatt at fullt tapsfradrag kan oppnås uten noen utbetaling. Fradraget for en negativ årlig kontantstrøm kan i stedet framføres med rente. Hvis renten er akkurat så stor at selskapet er indifferent mellom å få fradraget nå eller seinere, kalles dette fortsatt fullt tapsfradrag. I så fall må en teoretisk forutsette at selskapet før eller seinere får stort nok skattegrunnlag til å få full nytte av fradraget, eller det må være en regel om utbetaling i framtida.

Norge har hatt denne ordningen med forrentet framføring og opphørsrefusjon siden 2005 for å oppnå den nevnte symmetrien. Utformingen har et liknende problem som for friinntekten, nemlig hvilken forrenting som er nødvendig for at framtidige fradrag skal være like gunstige som umiddelbare fradrag. Dette er nå et motiv for å innføre umiddelbare fradrag. Fra selskapenes side kan politisk risiko være en del av bildet. Det er ikke opplagt at framtidige Storting vil innfri forventningene om fradrag og eventuelt refusjon.

For å redusere problemet ble leterefusjon innført i 2005. Det ble gitt umiddelbar refusjon av skatteverdien av negativ kontantstrøm som hadde opphav i letekostnader. Dette har hatt bakgrunn i den spesielt store usikkerheten om framtidige inntekter sett fra tidspunktet for leting.

2021-forslaget innebærer utbetaling av negativ særskatt. Ved beregning av særskatt er det derfor ikke lenger behov for forrentet underskuddsframføring, opphørsrefusjon og leterefusjon, og disse ordningene foreslås fjernet.

For selskapsskatt blir det ikke foreslått noen utbetaling i de årene da skattegrunnlaget er negativt. Det er foreslått framføring av underskudd uten rente, som for annen næringsvirksomhet, og det er ikke foreslått opphørsrefusjon for selskapsskatt. Forslaget medfører altså at det blir større avvik mellom beregningsmåtene for selskaps- og særskatt.

Forslaget oppsummert

Forslaget tar sikte på at særskatten skal bli et nøytralt tillegg til selskapsskatten. Det vil si at et prosjekt som er lønnsomt hvis det bare ilegges selskapsskatt, også skal være lønnsomt når det ilegges begge typer skatt. Omvendt, hvis det er ulønnsomt under bare selskapsskatt, skal det fortsatt være ulønnsomt når det ilegges begge typer.

Den andre av disse to formuleringene blir av og til oppfattet som unødvendig. Det er ikke vanlig å tenke at noe kan bli mer lønnsomt av å bli ilagt enda en skatt. Men dette er faktisk fullt mulig hvis den andre skatten som ilegges, kan bli negativ, altså en utbetaling fra staten, eller kan føre til redusert innbetaling av den første skatten.⁴

Forslaget tar også sikte på at selskapsskatten skal likne på selskapsskatt i annen næringsvirksomhet. Også i 2019-systemet førte selskapsskatten til en skattekile, vurdert isolert. Men dette ble motvirket av et unntak fra prinsippene som gjelder for andre næringer, nemlig en kort avskrivningstid, seks år, som regnes som betydelig kortere enn gjennomsnittlig økonomisk kapitalslit i petroleum. Dette unntaket er beholdt i forslaget.

Vurdering

For å vurdere skattesystemene må selskaps- og særskatt betraktes under ett. Jeg beregner hvilken andel selskapene betaler av en investering etter skatt, det vil si, når vi tar hensyn til de skattefradragene som følger. Siden det har vært uenighet om hvilken kalkulasjonsrente som skal brukes for disse fradragene, beregner jeg for et intervall av nominelle kalkulasjonsrenter.

Selskap i skatteposisjon

Metoden og forutsetningene er de samme som ligger bak Figur 1 i Lund (2020). Dette gir oss en ny Figur 1, som sammenlikner andelen selskapene bærer under fem ulike skattesystemer. Figuren viser situasjonen for et selskap som vet at det vil betale selskapsskatt de neste seks årene. De to nominelle kalkulasjonsrentene som er brukt av Finansdepartementet for illustrasjon, er 1,95 prosent og 10,2 prosent, begge vist som loddrette linjer i figuren. Skattevridningsbrøken som er vist langs høyre loddrette akse, er forklart i Lund (2020), og drøftingen utelates her av plasshensyn.

Den vannrette, heltrukne kurven for 78 prosent kontantstrømskatt viser en situasjon uten selskapsskatt, der særskatten som er foreslått, i stedet har fått satsen 78 prosent. Dette er et nyttig referansepunkt. En slik skatt gir bare fradrag umiddelbart, så effekten avhenger ikke av kalkulasjonsrente. Skatten vil være nøytral i forhold til en situasjon uten skatt.

Like over den vannrette er det to kurver som ikke er særlig bratte. Den nederste av disse viser effekten av 2021-forslaget. Siden selskapsskatten har såpass lav sats, og avskrivningene er raske, vil ikke selskapene bære mye mer av investeringene i 2021-forslaget enn ved en ren 78 prosent kontantstrømskatt, men noe. Den neste kurven viser effekten av en «ideell» 78 prosent skatt, som er lik det foreslåtte systemet, men med 12 års lineære avskrivninger. Det er dette systemet som ligger til grunn når Finansdepartementet beregner skatteutgifter, altså et ideelt referansesystem for kombinasjon av selskapsskatt og grunnrenteskatt. Tolv år oppfattes som et realistisk gjennomsnitt for økonomisk kapitalslit i sektoren.

Den bratteste kurven viser 2019-systemet, som fortsatt vil gjelde etter at 2020-systemet løper ut, hvis ikke 2021-forslaget blir vedtatt.⁵ I 2019-systemet er skattefradrag for investering spredt mye ut i tid, og nåverdien avhenger derfor sterkt av kalkulasjonsrenten. Hvis man bruker en kalkulasjonsrente lavere enn 8,4 prosent nominelt, vil 2021-forslaget framstå som en skatteskjerpelse, det vil si, det pålegger selskapene å bære en større del av investeringskostnadene enn under 2019-systemet. Denne oppfatningen om en skatteskjerpelse ble fremmet av kritikere i slutten av valgkampen høsten 2021.

Her er det nødvendig å påpeke at den kalkulasjonsrenten det dreier seg om, er den som skal brukes for å finne nåverdi av skattefradrag som selskapene vil motta med en stor grad av sikkerhet. Finansdepartementet har derfor argumentert for at den bør være en risikofri rente, 1,95 prosent. Selv om en trekker inn politisk risiko, er det et stort sprang for å si at 2019-systemet ga for dårlige fradrag og innebar en vridning i retning av færre investeringer. Men nettopp denne uenigheten viser seg å være et godt argument for endringsforslaget, siden effekten blir nesten uavhengig av kalkulasjonsrente. Kurven for 2021-forslaget er nesten flat.

Siden fradragene har lav risiko, har jeg argumentert for at en lav kalkulasjonsrente er riktig, og at 2019-systemet gir insentiv til overinvestering (Lund, 2013). Siden kurven for 2021-forslaget i sin helhet ligger over 22 prosent i figuren, vil forslaget fjerne denne muligheten.⁶ Samtidig framstår forslaget som en forbedring for de selskapene som har hevdet at den relevante kalkulasjonsrenten er høy. Litt forenklet kan en si at både staten og selskapene tjener på forslaget.

Som drøftet i Lund (2020) er 2020-systemet svært mye gunstigere for selskapene enn 2019-systemet. Dette er vist ved den laveste kurven. Det er ikke plass her til å gå nærmere inn på de uheldige sidene ved en så sterk subsidiering.

Selskap utenfor skatteposisjon

Petroleumsvirksomhet er preget av stor usikkerhet om både geologi, teknologi og priser. Dessuten går det lang tid fra letestart til eventuell produksjonsstart, og videre til stenging av et felt. Dette gjør det helt nødvendig å ta høyde for at det er usikkert om et selskap vil være i posisjon til å betale begge skatter i hvert år framover. I tradisjonelle skattesystemer vil selskapet kunne gå glipp av fradrag, eller fradragene taper verdi ved nominell framføring uten rente til et seinere år da selskapet er i skatteposisjon. Vi som analyserer effektene, må ta høyde for dette (Lund, 1992, 2014). Myndighetene har hittil tatt høyde for det ved ordningene for forrenting og refusjon.

Jeg begrenser meg her til å se på effekten av usikker skatteposisjon for 2021-forslaget. Særskatten er da en symmetrisk kontantstrømskatt, slik at fradrag for investeringer kommer selskapet til gode ved skatteoppgjøret for investeringsåret, uansett skatteposisjon. Men selskapsskatten er foreslått omgjort til en tradisjonell skatt med bare nominell underskuddsframføring uten forrenting.

For selskapsskatten vil forventet nåverdi av et skattefradrag for investering maksimalt være nåverdien av en seksdel hvert år i seks år. I verste fall kan selskapet aldri komme i skatteposisjon, slik at minimumsverdien er null. Men hvis selskapet bestemmer seg for å investere, er dette lite sannsynlig.

Hvis selskapet ikke betaler selskapsskatt i et år da det investerer, vil det likevel få redusert skatt, eventuelt refusjon, for 71,8 prosent av investeringen ved særskatteoppgjøret for investeringsåret. De resterende inntil 6,2 prosent redusert skatt kommer hvis og når selskapet betaler selskapsskatt seinere, ifølge tradisjonelle regler for avskrivninger og underskuddsframføring. Selskapet bærer altså som et minimum den andelen av investeringen som er vist i Figur 1, og maksimalt 28,2 prosent.

Videre drøfting

Finansieringsproblemer

Analysen ovenfor og hos Finansdepartementet (2021) bygger på nåverdimetoden. Det har i seinere år vært forskning som tyder på at selskapene har finansieringsproblemer ut over det som er dekket av den tradisjonelle nåverdimetoden, se Ahlvik og Harding (2021). Hvis dette er utbredt, har leterefusjonsordningen hatt betydning for antall selskaper som har kunnet delta. Under 2019-systemet har selskapene likevel kunnet få problemer ved seinere utbygging av et felt, som normalt innebærer et mye større finansieringsbehov. Riktignok har staten båret en stor del av nåverdien av utbyggingskostnadene, som vist i Figur 1, men disse skattereduksjonene har vært fordelt over seks år.

Det er grunn til å tro at 2021-forslaget er gunstig for selskaper med slike problemer. Riktignok blir «bare» om lag 72 prosent av letekostnader dekket umiddelbart (det vil si ved samme års skatteoppgjør), ned fra 78 prosent. Men deretter blir 72 prosent av feltutbygginger også dekket umiddelbart, opp fra om lag 17 prosent.

Skatt på normalavkastningen?

Formålet med særskatten er å skattlegge grunnrenten, det vil si den ekstraordinære avkastningen som kan oppstå i virksomheten. Selskapsskatten, derimot, skattlegger både ordinær og ekstraordinær avkastning. Noen vil kanskje hevde at det ville være bedre for staten å skattlegge bare grunnrenten i en ressursnæring som er tilgjengelig for utenlandsk investering. Det kan være prosjekter som ikke gir noen grunnrente, som ville gi tilstrekkelig avkastning uten noen skatt, men som vil bli ulønnsomme under selskapsskatt. Et motargument er at en i så fall gir opp 22 prosent skatt på ordinær avkastning i hele sektoren. Dette er lite med dagens lave rentenivå, men kan bli viktigere.

Petroleumsskatteutvalget (NOU 2000: 18) gikk inn for selskapsskatt på normalavkastningen. Men utvalget foreslo at også selskapsskatten skulle få forrentet underskuddsframføring og mulighet til å realisere framførte underskudd ved opphør av virksomheten. Dette er ordninger som ikke gjelder i annen næringsvirksomhet. Dermed ville selskapsskatten bli en lettere byrde i petroleum enn i andre næringer.

Formålet med å ha lik selskapsskatt i alle næringer er trolig at alle investeringer i Norge skal stå overfor samme skattekile mellom avkastningskrav før og etter skatt. Da vil samlede investeringer i landet bli brukt effektivt. Men risikoen for å havne utenfor skatteposisjon er ulik i ulike næringer. Det har dels å gjøre med usikkerhetsfaktorene som er nevnt foran, som er uvanlige stor i petroleum. Det har også å gjøre med muligheten for konsolidering mellom aktiviteter som er lavt korrelerte, som er dårlig for petroleumsselskaper. Selskapsskatten i 2019-systemet var lagt til den ene yttermuligheten ved å søke å sikre fradragsverdiene. Selskapsskatten i 2021-forslaget vil derimot ha en tradisjonell, dårlig sikring i form av nominell underskuddsframføring. En likebehandling i form av lik skattekile ville trolig kreve en mellomløsning, som er vanskelig å finne fram til.

Utenlandsk skatt?

Skatteavtaler mellom landene tar tradisjonelt sikte på å unngå dobbelt skatt. Hvis utenlandske eiere må betale 78 prosent skatt i Norge og deretter vanlig kapitalinntektskatt i hjemlandet sitt på for eksempel det samme skattegrunnlaget, vil det åpenbart redusere interessen deres for å investere.

En motforestilling mot kontantstrømskatt har tidligere vært at det har vært uklart om andre land vil gi fritak for sin egen skatt når det er betalt kontantstrømskatt i Norge (NOU 2000: 18, avsn. 9.8.3). Dette kan skyldes at en slik norsk skatt vil bryte med flere av de vanlige prinsippene for selskapsskatt. Det kunne for eksempel tenkes at et år med negativ skatt i Norge vil føre til at det som utbetales, blir skattlagt som inntekt i eierens hjemland.

Finansdepartementet (2021, avsn. 4.11) skriver at «Departementet ser det ikke som aktuelt å la andre staters regler for behandling av norsk petroleumsinntekt avgjøre hvordan Norges internrettslige lovgivning om skattlegging av inntekt fra petroleumsutvinning på norsk kontinentalsokkel skal utformes.» I stedet må den «utformes slik Stortinget anser det mest tjenlig.» Hvis tidligere bekymring om dette ikke er gyldig lenger, bør det forklares eksplisitt. Uansett bør Stortinget være klar over mulige konsekvenser når det utformer skattesystemet.

Provenyanslag

Anslagene på provenyeffekter er mangelfulle hos Finansdepartementet (2021). På side 6 er det anslått en provenyøkning på 7 mrd. kroner, men på s. 41 er det en nedgang på 45 mrd. kroner. Det første gjelder som nåverdi knyttet til investeringer i 2022, mens det andre gjelder i påløpt skatt i 2022. Et hovedproblem er at det ikke fins anslag basert på responsen hos selskapene på en slik skatteendring. I stedet er beregningene statiske, som om selskapenes atferd er upåvirket. Dette er neppe realistisk.

Konklusjon

Forslaget om kontantstrømskatt på petroleum er fornuftig fordi det tar bort de insentivene til overinvestering som har vært i 2019-systemet. Overgang til kontantstrømskatt vil dessuten bidra til å fjerne kontroversene som har å gjøre med nåverdiberegninger for skattefradrag. Dette er gunstig. Vi kan også håpe at systemet gjør det vanskeligere for framtidige Storting å innføre slike subsidiepakker som den fra 2020.

Fotnoter:

1. Takk til Ragnhild C Schreiner for nyttige kommentarer. Ansvaret for gjenværende feil og mangler er mitt eget. Kommentaren bygger også på foredrag i Norsk Petroleumsforening 19.10.21 og i Norsk forening for energiøkonomi 2.12.21. Forfatteren var medlem av Petroleumsskatteutvalget (NOU 2000: 18), og var engasjert av Finansdepartementet i mars 2021 for å vurdere samvirkningen av selskapsskatt og særskatt. Synspunktene her står for egen regning. ↩︎
2. Fotskriftene står for «corporate» og «rent», fotskrift R0 står for særskattesats før den foreslåtte endringen, mens fotskrift Y står for inntekt. ↩︎
3. Se Lund (1992) og flere referanser der. ↩︎
4. I mange andre skattesystemer har dette forutsatt konsolidering med selskapets øvrige inntekter, men norsk petroleumsskatt har siden 2005 søkt å unngå at fradragsmuligheter skal avhenge av øvrige inntekter. ↩︎
5. Som forklart i Lund (2020) vil kurven for 2019-systemet inkludere en liten effekt av at det er et (riktignok begrenset) rentefradrag i særskatten i dette systemet. Dette gjelder ikke de øvrige systemene. ↩︎
6. For et selskap som er sikker på å være i skatteposisjon for selskapsskatt i seks år framover, vil det riktignok være et lite insentiv til overinvestering sammenliknet med en selskapsskatt med 12 års avskrivningstid. ↩︎