Skatteutvalget og skatt på kapitalinntekter¹

Innledning

Skatteutvalget har levert sin innstilling «Et helhetlig skattesystem» (NOU 2022: 20). I det følgende skal vi diskutere utvalgets forslag knyttet til kapitalbeskatningen (selskapsskatt, fritaksmetoden og aksjonærmodellen), samt skatt på eierinntekter (kapitlene 7–9 i utvalgets innstilling). Utvalget foreslår også lettelser i formues- og inntektsskatten kombinert med gjeninnføring av en arveskatt og vi skal ikke gå nærmere inn på detaljene i disse forslagene.

Det er verdt å få frem at utvalget har hatt som mål å holde nivået på kapitalbeskatningen samlet sett uendret. Dette er interessant fordi den økonomiske ulikheten i Norge har økt samtidig som utvalget argumenterer for at de ulike initiativene i regi av OECD trolig vil svekke den internasjonale konkurransen om kapital og redusere problemene med overskuddsflytting. Det er en viktig grunn til at utvalget ikke vil senke skattene på selskap og aksjonær. Samtidig er det klart at utvalget kunne ha foreslått et system for beskatning av formue som var mer treffsikkert enn det å kun ha to satser for formuesskatten, spesielt siden studier viser at det er den 1 prosent mest formuende delen av befolkningen som stikker ifra resten av befolkningen (Aaberge mfl., 2020, 2021). I realiteten skjermer utvalget de som har størst formue fra skatteskjerpelser både gjennom strukturen på formuesskatten og gjennom aksjonærbeskatningen. Det siste skal vi komme tilbake til.

På ett punkt skiller dette skatteutvalget seg fra andre skatteutvalg og det er i antall dissenser. Det er dissenser på de fleste vesentlige punkter i utredningen. Noen av dissensene bærer preg av en partiell tilnærming til skattesystemet og er svakt faglig begrunnet. Et problem med dissensene, spesielt når mange av utvalgets medlemmer er med på disse, er at de gir politikerne anledning til å velge fra en meny av forslag som i sum kan medføre at skattesystemet til slutt svekker norsk økonomis virkemåte og dermed vekstevnen.

Selskapsskatten

I Norge er satsen på selskapsskatten lik skatten på alminnelig inntekt for lønnsmottakere. Det innebærer at hvis man skal skille de to fra hverandre medfører det store endringer i skattesystemet. Flertallet i utvalget foreslår ikke et slikt skille.

Progressiviteten i det norske skattesystemet for lønnsmottakere gis av trinnskatten, mens eierskatten (utbytteskatten) skattlegger utdelt utbytte til personlig aksjonær. I dagens system er satsen bedriftene betaler 22 prosent og eierskattesatsen 37,8 prosent. Forholdet mellom disse skattene er en sentral problemstilling for skatteutvalget.

Selskapsskatten bidrar til at kapitalinntekt som stammer fra verdiskapning i Norge kommer til beskatning i Norge, uavhengig av om eierne av selskapet er skattepliktige til Norge og uavhengig av om eierne er personlige skattytere. Det betyr at utenlandske kapitaleiere delvis er med på å bære skattebyrden gjennom selskapsskatten. En annen fordel med selskapsskatten er at den sørger for en fortløpende beskatning av norske personlige eiere, herunder eiere i selskaper som velger å holde overskudd tilbake i selskapet. Dessuten sørger selskapsskatten for skattlegging av selskapsoverskudd som stammer fra stedbunden meravkastning utover normalavkastningen som ikke kan oppnås i andre land. Disse forholdene taler isolert for en høy skatt på selskaper.

Det er dissens i utvalget om veien videre for selskapsskatten. Flertallet i utvalget vil ikke endre skattesatsen til bedriftene på tross av at man vet fra den økonomiske litteraturen at en høy selskapsskatt kan føre til at flernasjonale selskaper flytter overskudd ut av Norge til lavskatteland og at skatten har en negativ effekt på investeringene. Det er flere grunner til at utvalgets flertall vil holde satsen uendret. For det første vil de se an virkningen av arbeidet som skjer i regi av OECD (Pilar 1 og 2 og BEPS) og hvilken effekt disse initiativene har på overskuddsflytting og konkurransen om mobil kapital mellom land. Dernest mener flertallet at den norske selskapsskatten ligger litt lavere enn OECD-gjennomsnittet, som er på ca. 23 prosent, og mener det taler for å holde skattesatsen på 22 prosent uendret. Flertallet i utvalget mener også at hensynet til stabilitet og forutsigbarhet tilsier å la satsen forbli slik den er og at nivået på selskapsskatten heller må vurderes fortløpende i lys av utviklingen internasjonalt.

Et mindretall i utvalget (Banoun, Sarai og Ulltveit-Moe) vil legge mindre vekt på den empiriske forskningen om hvor skattesensitiv kapitalen er, og hevder at effekten for Norge av en lav selskapsskatt har vært beskjeden basert på en upublisert studie av von Brasch mfl. (2021). De mener derfor at handlingsrommet for å endre selskapsskatten er større enn det flertallet legger til grunn. De peker på at en rekke sentraleuropeiske land har høyere selskapsskatt enn Norge: Frankrike (28,4 pst.), Italia (27,8 pst.), Nederland (25 pst.), Portugal (31,5 pst.), Spania (25 pst.), UK (25 pst.), Japan (29,7 pst.), Tyskland (29,9 pst.), og at man i USA har foreslått å øke skatten til 28 pst. De fremholder også at det er andre forhold ved et land som betyr noe for investeringene enn skatt og at Norge ligger på sjetteplass i Verdensbankens «Ease of doing-business»-indeks.

Mindretallet mener også at nedgangen i selskapsskatten har ført til at eierskatten er blitt for høy og at det har gjort privat konsum i selskapssfæren mer attraktivt. De mener derfor skatten på bedriftene bør settes opp til 24 prosent, noe som gir rom for lavere eierskatt, samtidig som de ønsker å øke den alminnelige skattesatsen fra 22 prosent til 24 prosent. Endringen av den alminnelige skattesatsen vil gi økt proveny i størrelsesorden 6,6 mrd. kroner og vil ha fordelingskonsekvenser.

For å kaste lys over hvilke avveininger utvalget sto ovenfor når det gjaldt størrelsen på selskapsskatten skal vi starte med effekten på investeringer. De Mooij og Ederveen (2008) tar utgangspunkt i resultatene fra et stort antall empiriske studier som analyserer hvordan endringer i selskapsskatten påvirker omfanget og lokalisering av investeringer. Ifølge anslag fra metastudien til De Mooij og Ederveen vil investeringsnivået øke med 0,8 pst. per prosentpoeng reduksjon i effektiv marginal skattesats, mens investeringene vil øke med 0,65 pst. per prosentpoeng endring i effektiv gjennomsnittlig skattesats. Det er vanskelig å vite hvor gode disse estimatene er i dag fordi vi ikke har egne studier på norske data om investeringsatferden, men studien til De Mooij og Ederveen taler for å holde en lav skatt på selskapsoverskudd.

Litteraturen om skattekonkurranse mellom land ser på hvordan land skal opptre for å maksimere sin velferd når de konkurrerer med andre land om å tiltrekke seg kapital. En viktig innsikt fra denne litteraturen er at små land som Norge vil tjene på å ha en lavere skatt på kapital enn store land (f.eks. Bucovetsky, 1991). I modellen til Bucovetsky skiller landene seg ved at det bor flere mennesker i store land slik at kapitalavkastningen endres lite når selskapsskatten øker. For et lite land betyr det derimot mye for kapitalavkastningen hvis bare en liten andel av kapitalen flytter ut. Haufler og Wooton (1999) viser at store land har en rekke lokaliseringsfordeler som gjør dem mer attraktive for investeringer og som gjør at de kan ha høyere kapitalskatter enn små land. Slike lokaliseringsfordeler kan for eksempel være knyttet til et stort hjemmemarked, en større pool av diversifisert velutdannet arbeidskraft og handelsrestriksjoner mellom land som gjør det lønnsomt å være etablert i et stort marked.

Et annet argument for lav selskapsskatt kommer fra litteraturen om overskuddsflytting. Et standardresultat her er at den viktigste driveren for å flytte overskudd mellom land er forskjellen i nominelle bedriftsskattesatser. For eksempel viser Huizinga og Laeven (2008) at nominelle skattesatser driver overskuddsflytting til lavskatteland og at selskapsskattebasen i Tyskland ville vært 14 prosent høyere hvis man hadde klart å forhindre overskuddsflytting.²

Selskapsskatten påvirker hvordan selskapene finansieres fordi gjeldsrenter er fradragsberettiget mens egenkapitalens alternativkostnad ikke er fradragsberettiget. Det leder til at selskapene har for mye gjeld.³ Ved å senke selskapsskatten reduserer man verdien av gjeldsfradraget og dermed den skattemotiverte bruken av gjeld, noe som er gunstig for både for selskapene og for finansiell stabilitet.

Et annet argument for lav selskapsskatt er at deler av selskapsskatten kan veltes over på andre aktører enten ved at produktene bedriftene selger blir dyrere og/eller at lønningene blir lavere. Fuest mfl. (2018) viser i en studie på tyske data at om lag halvparten av selskapsskatten veltes over på lønningene som blir lavere som en følge av dette. Overveltingen er størst for lavt utdannede kvinner. Problematikken knyttet til skatteovervelting taler for å holde selskapsskatten lav.

De ulike momentene vi har beskrevet over gjorde at det forrige skatteutvalget (NOU 2014: 13) foreslo å senke selskapsskatten til 20 prosent. Det sentrale spørsmålet er derfor om flertallet i utvalget burde senket selskapsskatten eller om mindretallets forslag om å øke selskapsskatten er riktig vei å gå.

I Norge er skattesystemet skrudd sammen slik at lettelser i selskapsskatten følges av en høyere eierskatt slik at samlet beskatning på selskap og eier er den samme, gitt at marginalskatten på de høyeste lønningene (og arbeidsgiveravgiften) er uendret. Mindretallets forslag om å heve selskapsskatten innebærer, om man følger tidligere praksis, at man kan senke skatten på eierinntekter.

Selskapsskattens størrelse er viktig fordi den angår en debatt i Norge om at svært rike investorer ikke betaler eierskatt, men beholder midlene i selskapene for så å flytte ut av Norge og realisere latente skattekreditter til en langt lavere sats enn den norske eierskatten. Staten er en passiv medinvestor hvis slike aksjonærer flytter ut og mister dermed skatteinntektene fra den latente skattekreditten når skatteplikten til Norge opphører. Skattekredittene er større dess lavere selskapsskatten er, og det taler isolert for at selskapsskatten skal opp. Mindretallet ønsker derfor å øke selskapsskatten for derigjennom å redusere den latente skattekreditten og oppbyggingen av kapital i selskapssektoren.

Det er verdt å peke på at mindretallets eksempler på land med betydelig høyere satser enn Norge, i hovedsak er svært store land, og at litteraturen om skattekonkurranse peker på at nettopp slike land er best tjent med å ha høye skattesatser. Det er flere grunner til det som påpekt over. Mindretallet bruker også Verdensbankens «Ease of doing business» og sier at den viser at andre forhold enn skatter betyr noe og at Norge er høyt rangert. Indeksen til Verdensbanken er ikke et godt eksempel å bruke, da indeksen er blitt kritisert for å være manipulert slik at Kina og Russland ble mer fordelaktig rangert, men indeksen har også vært kritisert for måten den er satt sammen på og dermed hvilken utsagnskraft den egentlig har. Derfor har Verdensbanken sluttet å publisere indeksen.⁴ En bedre referanse for å begrunne mindretallets syn ville vært studien til Chennells og Griffith (1997) hvor forfatterne viser til at ikke bare skatt, men også andre faktorer som gode institusjoner og kvalifisert arbeidskraft er viktige for å tiltrekke seg investeringer.

Et argument, som mindretallet bruker, er at siden selskapsskatten betales både av inn- og utlendinger, kan deler av selskapsskatten veltes over på på utlendingene. Sagt annerledes; dess større del av næringslivet som eies av utlendinger, dess sterkere er argumentet for en høy selskapsskatt (Huizinga og Nielsen, 1997).

Eierskatten og selskapsskatten sett i sammenheng

Et sentralt spørsmål for utvalget er knyttet til selskapsskatten og eierskatten og det økonomer kaller inntektsskifting, dvs. at det ikke skal lønne seg å omgjøre en type inntekt til en annen og lavere beskattet type inntekt. Det betyr at man må se skattleggingen av personlig skattyter i sammenheng med kapitalbeskatningen. Et knapt flertall i utvalget (unntatt Banoun, Folkvord, Sarai, Ulltveit-Moe og Zimmer) mener at hensynet til å unngå inntektsskifting samt fordelingshensyn og proveny taler for at nivået på eierbeskatningen ikke bør settes vesentlig ned. De foreslår derfor at eierinntekter for personlige aksjonærer settes til 34 prosent. Med en selskapsskatt på 22 prosent innebærer flertallets forslag en samlet eierskatt på 48,6 prosent.⁵

Mindretallet mener at problemene knyttet til inntektsskifting er mindre enn hva flertallet mener, og vil redusere satsen på eierinntekter til 31,7 prosent. Det er verdt å peke på at deler av mindretallet (Sarai og Ulltveit-Moe) samtidig vil øke selskapsskatten til 24 prosent, noe som innebærer en samlet eierskatt på 48,1 prosent.⁶ Forskjellen i forslagene fra flertallet og deler av mindretallet er derfor marginal, men økt selskapsskatt gir litt større proveny.⁷

Første punkt i skatteforliket av 2016 sier at «Utbytteskatten holdes om lag på dagens nivå i tråd med regjeringens forslag når vi ser utbytteskatt og selskapsskatt i sammenheng».⁸ Den samlede eierskatten var da 46,6 prosent – et nivå som ble beholdt frem til Støre-regjeringen overtok. Sammenlignet med skatteforliket går altså både flertallet og deler av mindretallet i Skatteutvalget inn for en skjerpelse av den samlede eierskatten (henholdsvis 48,6 og 48,1 prosent). Motivasjonen er at insentivet til inntektsskifting vil være om lag uendret sammenlignet med 2022-regler, for skattytere med de høyeste inntektene. I 2022 ble høyeste sats for lønnsinntekt eksklusiv arbeidsgiveravgift skjerpet fra 46,4 til 47,4 prosent. Utvalget foreslår å senke trygdeavgiften med ett prosentpoeng slik at marginalskatten på arbeidsinntekt senkes tilsvarende.

Figur 1 viser samlet beskatning på eier i selskap for sammenliknbare europeiske land. De blå søylene viser selskapsskatten og de oransje eierskatten (begge i prosentenheter). Norge har tre søyler i Figur 1; en for flertallet; en for mindretallet og en for dagens nivå på skattleggingen av selskap og aksjonær. Dagens regler viser at vi kun har to land med høyere beskatning av aksjonær og selskap over oss (Danmark og Irland). Figur 1 viser at Norge ligger relativt høyt og at det bare er marginale forskjeller mellom flertallets forslag (48,6 prosent) og mindretallets (48,1 prosent). Det uveide gjennomsnittet for landene i tabellen hvis vi ekskluderer Norge ligger på 40,4 prosent. Selv med mindretallets forslag ligger vi 8 prosentpoeng høyere enn gjennomsnittet.

Dersom vi ser på de små landene i figuren, dvs. de med en befolkning på 10 millioner eller mindre, er gjennomsnittlig selskapsskatt 20 prosent og samlet skatt på selskap og aksjonær er 38 prosent. Disse landene har et samlet skattetrykk som er 10 prosentpoeng lavere enn Norge. Disse små landene har også en lokaliseringsfordel ved at de ligger nærmere de store markedene i Europa, har tilgang til et større arbeidsmarked og er medlem av EU. Disse forholdene peker seg ut som fordeler sammenliknet med Norge og taler for å senke selskapsskatten i Norge.

Det er også en litteratur om eierskatten som ikke er nevnt i utvalgets utredning. Studier på amerikanske og franske data finner ingen effekt på investeringene av en endring i eierskatten (Yagan, 2015; Boissel og Matray, 2022). Bach mfl. (2021) bruker også franske data og finner at en økning i eierskatten har sterke effekter knyttet til skatteplanlegging, privat konsum i selskapet, og at midler blir holdt i selskapet snarere enn betalt ut til personlig aksjonær når eierskatten øker. Denne litteraturen tyder på at selv om investeringene ikke påvirkes av eierskatten, påvirker den selskapets utbyttepolitikk og graden av skatteplanlegging. I sum taler dette for å være forsiktig med å ha en for høy eierskatt. Det er verdt å nevne i denne sammenheng at et mindretall bestående av Folkvord, Sarai og Zimmer vil fjerne skjermingsfradraget noe som vil øke den effektive eierskatten.

Når det gjelder selskapsskatten, viser forskningen at skatteforstyrrelsene knyttet til selskapsskatten er betydelig langs flere dimensjoner, mens eierskatten har neglisjerbar effekt på investeringene (jf. avsnittet over). Figur 1 tyder på at Norge har for høy skatt på selskaper og at Norge er i ferd med å ende opp med en satsstruktur som er mer lik land som er mange ganger større enn Norge. Kanskje skyldes det behovet for skatteproveny og den manglende evnen i Norge til å redusere utgiftssiden i statsbudsjettet? Utgiftssiden i Norge per capita er for eksempel nesten 3 ganger så stor som i Sverige.

Utvalget mener initiativene til OECD kanskje vil redusere fallet i bedriftsbeskatningen, men nyere forskning tyder ikke på det.⁹ Frykten for at skatt på lønnsinntekt versus samlet skatt på eier og selskap skal føre til inntektsskifting tror vi er overvurdert. Historisk har inntektsskifting vært et problem i Norge, men da har satsforskjellene på lønn og kapitalinntekt vært svært stor (om lag 20 prosentpoeng). Utvalget kunne lagt selskapsskatten på 20 prosent og eierskatten på 30 prosent, noe som ville gitt en samlet skattebelastning på 44 prosent. Forskjellen opp til høyeste marginalskatt på lønn er da på om lag 5 prosentpoeng og 9 prosent om man tar hensyn til arbeidsgiveravgiften. Imidlertid viser studier at arbeidsgiveravgiften overveltes delvis på lønnsmottakerne slik at insentivene til inntektsskifting ikke er så enkle som skissert i utredningen (se boks 8.10 side 227). En satsforskjell på mellom 5 og 9 prosent har neppe mye å si for inntektsskiftingsproblematikken. En lavere selskapsskatt og eierskatt har negative provenyeffekter på kort sikt, men det er også en dynamisk positiv skatteeffekt knyttet til lavere satser ved at det over tid fører til større investeringer og dermed økt proveny.

Både mindretallet og flertallet er opptatt av økonomisk ulikhet i sin begrunnelse for skatten på selskap og eier, men det er grunn til å minne om at den beste skatten til å drive utjevning er formuesskatten. Utvalgets flertall foreslår endringer i formuesskatten som reduserer provenyet fra formuesskatten med 8,4 mrd. kroner. Sammen med at verdsettelsesrabattene fjernes, inngår i forslaget en betydelig økning i bunnfradraget fra 1,7 mill. kroner til 6,4 mill. kroner, samtidig som satsene reduseres i trinn 1 fra 0,95 til 0,5 pst. og i trinn 2 for formuer over 20 mill. kroner fra 1,1 til 0,85 pst. Utvalget har skjerpet skatten for de med formue på over 20 millioner, men denne skatteskjerpelsen gir en effektiv formuesskatt som er nesten lik for alle formuer av en viss størrelse. En person med en formue på 2 mrd. kroner har 10 ganger så høy formue som en person med 200 mill. kroner i formue, men den effektive skattesatsen på formue er nesten den samme fordi bunnfradraget betyr lite for progressiviteten når formuene er så høye. Hvis hensikten med formuesskatten i hovedsak er omfordeling kunne man tenkt seg et system med enda lavere satser i bunnen av formuesfordelingen hvorpå satsene økte med formue trinnvis. Poenget må være at de som er ekstremt mye rikere enn andre skal betale relativt sett mer i formuesskatt. Sagt annerledes, progressiviteten i utvalgets formuesbeskatning er etter vår mening altfor beskjeden. Hvor høye satsene skal være er et politisk spørsmål. Poenget er at selv med lavere satser over hele formuesfordelingen kan progressiviteten i systemet bli betydelig bedre enn hva utvalget foreslår.

Fritaksmodellen og aksjonærmetoden

I de senere år har det vært en pågående politisk og faglig debatt om fritaksmetoden og aksjonærmodellen. Fritaksmetoden innebærer at gevinst på aksjer er fritatt for selskapsskatt, mens aksjonærmodellen sørger for at aksjegevinster kommer til beskatning ved eierskatten etter et skjermingsfradrag når personlig aksjonær mottar utbytte. Skjerming vil si at aksjeinntekt som tilsvarer en normalavkastning (risikofri avkastning), skal skjermes fra dobbeltbeskatning ved hjelp av et skjermingsfradrag i utdelt utbytte. Skjermingsfradraget beregnes ved å multiplisere aksjens kostpris med en skjermingsrente, og hovedbegrunnelsen for skjermingsfradraget er å motvirke at eierskatten øker avkastningskravet til å investere i aksjer. Et skjermingsfradrag basert på risikofri rente innebærer at skattegrunnlaget i eierbeskatningen bare utgjør risikopremie og eventuell grunnrente. Utvalget skriver at på grunn av skjermingsfradraget kan risikopremien/grunnrenten beskattes hardt på aksjonærens hånd uten at det fører til at aksjonæren vil investere mindre i aksjen eller at selskapet får mindre tilgang til kapital.

Skjermingsrenten og latent skattekreditt.

En sentral problemstilling knyttet til den norske aksjonærbeskatningen har vært hvorvidt muligheten til å utsette den personlige eierbeskatningen er en urimelig fordel for aksjonærer som sparer gjennom private holdingselskap. Disse kan reinvestere overskudd uten å betale eierskatt, så lenge overskuddene holdes tilbake i selskapssektoren. Utvalget skriver at: «skjermingsfradraget i aksjonærmodellen reduserer den relative fordelen ved å utsette eierskatt på latent aksjeinntekt.» Et viktig spørsmål er derfor hva som er riktig skjermingsrente og hva implikasjonen er av feil skjermingsrente.

Bjerksund og Schjelderup (2021b) bruker samme metodikk som Oljefondet ved å bruke en sannsynlighetsvifte for å vise verdien av den «latente eierskatten» eller eierskattekreditten ved dagens aksjonærmodell. De beregner verdien av å holde en krone som egenkapital i selskapet og investere dette beløpet i aksjer. Forutsetningene bak analysen er en tidshorisont på 15 år, forventet aksjeavkastning på 6 prosent og en volatilitet på 16 prosent.¹⁰ De finner at forventet verdi av skattekreditten er 0,36 kroner og at det er 90 prosents sjanse for at fremtidig verdi av skattekreditten ligger i intervallet fra -0,17 til 1,34 kroner.

I 2019 skrev avisen Dagens Næringsliv (DN) om aksjonærmodellen og fritaksmetoden og at det i hovedsak var de rikeste i Norge som eide mesteparten av aksjene og at de i liten grad tok utbytte, men reinvesterte gjennom selskapene sine. DNs oppslag impliserte at aksjonærbeskatningen i Norge påvirket beslutningen om å ta utbytte og at den gjorde det mer lønnsomt å holde midlene i selskapene hvor gevinster fra aksjer var skattefrie. Det betydde ifølge DN at de rikeste kan videreføre store ubeskattede gevinster til sine barn som igjen kan videreføre dette til sine barn. Slik kunne det fortsette i generasjoner noe som skapte en dynastieffekt hvor rikdom ble akkumulert blant de få.

Bjerksund og Schjelderup (2021a) viser at aksjonærbeskatningen i Norge gir slike insentiver som DN beskrev og at det skyldes at skjermingsrenten er for lav. De finner at riktig skjermingsrente er investors lånerente. Denne vil variere mellom investorer noe som gjør at selv riktig skjermingsrente vil måtte være en sjablong. Dermed vil aksjonærmodellen aldri være helt periodiseringsnøytral i den forstand at ulike investorer vil ha ulike insitamenter til å ta utbytte gitt sjablongen. I et senere arbeid (Bjerksund og Schjelderup, 2022) viser de at formuesskatten bidrar til å gjøre det relativt mindre lønnsomt for aksjonærer å vente med å realisere latent aksjeinntekt. Årsaken er at latent eierskatt vil inngå i grunnlaget for formuesskatten.

Aksjonærbeskatningen i Norge er relatert til økonomisk ulikhet og utøvelse av makt i samfunnet. Utvalget er klar over denne problemstillingen og påpeker at «i den grad utsettelse av eierskatt medfører at aksjonærer oppnår større aksjebeholdninger enn om eierskatten hadde blitt betalt, kan aksjonærer få større påvirkningskraft i samfunnet gjennom lobbyisme, noe som ikke er ønskelig.»

Det er i hovedsak den rikeste 1 prosenten som eier aksjer i Norge og studier gjort av SSB-forskerne Aaberge mfl. (2020, 2021) viser at de 1 prosent rikeste drar ifra resten av befolkningen. Aaberge mfl. (2020) mener at «skatt etter evne» må bety at gjennomsnittsskatten øker med inntekt, også når målet på gjennomsnittsskatten inkluderer tilbakeholdte overskudd i selskap som aksjonærer har aksjer i. Siden tilbakeholdte overskudd utgjør en stor andel av inntekten til de rikeste, og denne inntekten bare ilegges selskapsskatt er derfor ikke skatteevneprinsippet ivaretatt.

Skatteutvalget er enige i at skjermingsrenten er for lav og at hensynet til periodiseringsnøytralitet taler for en skjermingsrente som er noe høyere enn dagens skjermingsrente. De mener at de omtale «dynastieffektene» gjennom utsatt eierskatt må motvirkes av direkte tiltak som hindrer privat konsum gjennom selskapet og at aksjonær kan flytte uten at eierskattekreditten gjøres opp. Utvalget tilrår derfor å beholde fritaksmetoden og aksjonærmodellen, dels fordi andre land bruker fritaksmetoden, at en endring av denne vil skape EØS-rettslige problemer, og at fritaksmetoden er den beste metoden til å unngå kjedebeskatning av utbytte mellom selskaper.

Forslagene til flertallet i skatteutvalget vil gjøre aksjonærbeskatningen mer nøytral, men fortsatt vil det være lønnsomt å ikke ta utbytte. Det er flere årsaker til det. En grunn er at det er en gratis opsjon i å holde midlene i selskapet. Denne opsjonsverdien er knyttet til en rekke forhold, men den viktigste er kanskje at man kan utsette beskatningen av latente skattekreditter inn i evigheten. En annen er at investor har tapsaversjon. Det å ta utbytte og betale eierskatt føles som å realisere et tap. Derfor vil aksjonærbeskatningen i Norge alltid gi en viss preferanse for å holde midlene i selskapet, men en høyere skjermingsrente reduserer lønnsomheten av å holde midlene i selskapet.

Et mindretall i utvalget (Folkvord, Sarai og Zimmer) ønsker å fjerne skjermingsfradraget. De begrunner dette med at bærende hensyn bak skjermingsreglene gjør seg gjeldende bare der selskapenes investeringer finansieres i Norge av personlig skattyter og at i de fleste tilfeller er det internasjonale finansmarkeder som bestemmer finansieringskostnaden. De mener også at ikke finnes empiri som dokumenterer skjermingsreglenes betydning for selskapers finansieringskostnader og det faktum at andre land ikke har skjermingsfradrag taler for å fjerne det. Videre fremheves det at en fjerning av skjermingsfradraget vil gjøre skattesystemet mindre komplisert og mer robust. Mindretallet legger mindre vekt på at en fjerning av skjermingsfradraget vil gjøre det enda mer attraktivt å ikke ta utbytte noe som vil forsterke problemene knyttet til ulikhet og «dynastieffekter» slik påpekt over (se Bjerksund og Schjelderup, 2021a, 2021b; Sørensen, 2022).¹¹

Størrelsen på den latente eierinntekten

Ifølge skatteutvalgets egne tall vokste den latente eierinntekten fra 900 til 3 100 milliarder kroner i perioden 2006 til 2016. Ved utgangen av denne 11-årsperioden var verdien av Oljefondet 7 500 milliarder kroner, det vil si at den latente eierinntekten tilsvarte 40 prosent av verdien til Oljefondet.

Et mindretall i utvalget bestående av professorene Ola Kvaløy og Jarle Møen ser problemet med evig utsettelse av «latent eierskatt» som utvalget i realiteten aksepterer. De tar dissens på dette punktet og påpeker at et periodiseringsnøytralt skattesystem fordrer at latent eierskatt blir oppgjort innenfor en endelig tidshorisont. Ikke minst fordi de rikeste eierfamiliene har lite behov for å ta utbytte utover skjerming. Derfor kan arvbare skattekreditter legge til rette for at det oppstår dynastier som bare inntektsbeskattes med en lav selskapsskatt. De to påpeker også at eierskattens funksjon som bro mellom selskapsskatten og beskatningen av arbeidsinntekt, ikke lenger fungerer.

Flertallet i utvalget ser ut til å mene at deres endringer av aksjonærbeskatningen gir tilnærmet «periodiseringsnøytralitet», det vil si at det er ikke spiller noen rolle for en aksjonær om eierskatten betales nå eller senere. Ifølge denne logikken er ikke beskatning på den private investorens hånd ved arv eller gave slik Kvaløy og Møen foreslår noen ulempe, og flertallet kunne derfor foreslått en slik regel og fulgt mindretallet. På dette punktet har utvalget ikke løst utfordringene med aksjonærbeskatningen og økonomisk ulikhet.

Avsluttende merknader

Utvalgets forslag om et mer helhetlig skattesystem oppnås ved å slakte de fleste skattepolitiske hellige kyr. Andre utvalg har forsøkt det samme uten hell, men deres forslag hvilte i mindre grad på en så gjennomgripende reform som forslagene til dette utvalget. Dette betyr ikke at utvalget har gått seg bort, snarere at de har tatt et oppgjør med mange av elementene i det norske skattesystemet som ikke har noen god begrunnelse. De vil rette opp i disse, men summen av kameler som politikerne må svelge blir da stor og faren for at reformene havner i skuffen er stor.

På utvalgets pressekonferanse fremholdt utvalgsleder professor Ragnar Torvik at forslagene er skalerbare, men det er neppe riktig. Utvalget henter store inntekter fra svært kontroversielle forslag som universell merverdiavgift på 25 prosent, at skattefavoriseringen av egen bolig oppheves, skattlegging av leieinntekter ved utleie av deler av egen bolig, fordelsbeskatning av egen bolig, økt skatt på høyere pensjonsinntekter og arveskatt. Mange av disse forslagene har også tidligere skatteutvalg fremmet uten å få gjennomslag. Statspensjonistene vil utvilsomt reagere på hardere skattlegging og mange vil nok mene at fordelsbeskatningen av å bo i egen bolig med en sats på 1 prosent av markedsverdi ikke kan oppfattes som en forsiktig skattlegging selv om utvalget mener dette. I lys av at utvalget foreslår å beholde den kommunale eiendomsskatten kan dette bli en politisk vanskelig sak. Utvalgsmedlem Banoun ser denne problemstillingen og mener derfor at innføringen av fordelsbeskatningen av egen bolig kan medføre at maksimumssatsen for kommunal eiendomsskatt for bolig og fritidsbolig må reduseres.

Generelt hviler mange av forslagene til utvalget på at de må utredes videre. Det er en svakhet med utredningen. Utfallet av disse utredningene vil trolig ha konsekvenser for helheten i utvalgets forslag. Gitt at utvalget har arbeidet med en altfor kort tidsfrist på tross av utsettelse, er det ikke til å komme bort fra at de måtte be om slike utredninger. Kanskje ligger det en lærepenge for politikerne i dette. Man får gode resultater hvis de som skal jobbe får tid nok til å gjøre en god jobb. Utvalget har gjort en god jobb innenfor rammene, men rammene har vært altfor trange.

Utvalget har ikke klart å løse noen av de viktigste utfordringene knyttet til aksjonærbeskatningen. Den nye skjermingsrenten er bare marginalt høyere enn den gamle, og aksjonærmodellen gir fortsatt insitamenter til å holde pengene i selskapet. Som påpekt over er en svakhet ved aksjonærmodellen at den ikke tar hensyn til at aksjonær har tapsaversjon og derfor vegrer seg for å ta utbytte, og at det ligger en opsjonsverdi i å holde midlene i selskapet. En enda høyere skjermingsrente ville avhjulpet disse forhodene og gjort modellen enda mer nøytral. Utvalget ser heller ingen problemer med at den latente eierskattekreditten kan utsettes til evig tid. Vi mener at den latente skattekreditten må gjøres opp ved generasjonsskifte da dette vil forbedre egenskapene til aksjonærmodellen, være fordelingspolitisk riktig, og sørge for at inntekt opptjent i Norge under skattefrihet faller til beskatning i Norge.

Noen vil nok mene at fordelingspolitisk har ikke utvalget levert på den store utfordringen knyttet til formueskonsentrasjonen blant de 1 prosent rikeste. Det gjelder både den foreslåtte strukturen i formuesbeskatningen hvor progressiviteten er nesten neglisjerbar på topp, og at det faktum at latente skattekreditter kan videreføres til evig tid. Det har vært tradisjon i norske skatteutvalg å benytte seg av kun en eller to satser i formuesbeskatningen og et felles bunnfradrag. Men økt kapitalmobilitet og globaliseringen taler for et mer finmasket nett for å nå de fordelingspolitiske målene. Vi mener at flere satsnivåer er veien å gå for å redusere formuesskatten ytterligere for midlere formuer samt å oppnå sterkere progressivitet på topp uten at det nødvendigvis trenger å gi høyere formuesskattebelastning på topp.

Fotnoter:

1. Vi vil gjerne takke Jarle Møen for gode kommentarer. Forfatternes e-poster er: Petter.bjerksund@nhh.no, guttorm.schjelderup@nhh.no og floris.zoutman@nhh.no ↩︎
2. Bilicka (2019) gir en oversikt over litteraturen. Problemet med overskuddsflytting og konkurranse om investeringer har ført til et markant fall i bedriftsskattesatsene i OECD landene fra over 50 prosent til ca. 23 prosent. ↩︎
3. Se NOU 2014: 13, vedlegg 3. ↩︎
4. https://www.worldbank.org/en/news/statement/2021/09/16/world-bank-group-to-discontinue-doing-business-report ↩︎
5. Vi kan regne ut samlet marginal eierskatt med flertallets forslag slik: 22% + (100% − 22%)· 34% = 48,6%. ↩︎
6. Vi kan regne ut samlet marginal eierskatt med mindretallets forslag slik: 24% + (100% − 24%) · 31,7% = 48,1%. ↩︎
7. Utvalgsmedlem Banoun går inn for at en eventuell økning i selskapsskatten motsvares av en reduksjon i satsen for personlige aksjeinntekter slik at samlet eierskatt blir 46,7%. ↩︎
8. Skatteforliket ble inngått mellom Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre. ↩︎
9. Se Johannesen (2022), Janeba og Schjelderup (2022) og Hebous og Keen (2022). ↩︎
10. Videre antas en skjermingsrente på 1,56 prosent og eierskattesats 31,68 prosent. ↩︎
11. Sørensen (2022) viser at den norske aksjonærmodellen kan være tilnærmet nøytral under relativt strenge forutsetninger forutsatt at den latente skatten forfaller til betaling. ↩︎